Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], adresowanym do ustanowionego pełnomocnika, E. spółka jawna z siedzibą w P., radcy prawnego E. R., [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w [...], odpowiadając na pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. zawierające wniosek o ponowne pobranie i przebadanie próbek oleju napędowego, odmówił kolejnego pobrania i badania paliwa. Organ administracji odmawiając ponownego przebadania paliwa powołał się na zasady organizacji i działania systemu monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych, określone ustawą z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293).
Nadto organ wskazał, że partia paliwa, której przebadania domagała się spółka, może już nie być tą partią, której próbki zostały uprzednio pobrane. Organ administracji poinformował, że wielkości parametrów w próbce podstawowej i kontrolnej są podobne, a różnice w wynikach wystąpiły skutkiem badania tych próbek różnymi metodami. Odnośnie badania składu frakcyjnego uznał, że nie było konieczności badania pełnej destylacji, jeżeli chociaż na jednym etapie badania stwierdzono, że badane paliwo nie spełniało wymagań jakościowych. Natomiast co do wniosku o pozostawienie u kontrolowanej spółki próbki kontrolnej, organ poinformował, że stanowisko swoje przedstawił w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r., w którym stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do żądania pozostawienia próbki kontrolnej u kontrolowanego.
E. sp. j., na powyższe pismo z dnia [...] grudnia 2004 r., określając je jako "decyzja – orzeczenie", złożyła odwołanie. W odwołaniu skarżąca spółka stanęła na stanowisku, iż przedmiotowe pismo Inspekcji Handlowej jest decyzją administracyjną i w związku z tym przedstawiła zarzuty merytoryczne dotyczące przeprowadzenia badania paliwa, a w szczególności uznała, iż odmowa przeprowadzenia ponownej kontroli i przebadania paliwa, stanowi odmowę uwzględnienia wniosku dowodowego, którą to właśnie odmowę obejmuje złożone odwołanie.
Pismem z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Inspekcji Handlowej wezwał spółkę do sprecyzowania, w terminie siedmiu dni, żądania zawartego w odwołaniu wskazując, iż jego pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] nie jest decyzją administracyjną. W ocenie organu administracji pismo to, co najwyżej, można by uznać za postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego, lecz na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje, a w związku z tym, zgodnie z art. 142 kpa, strona mogłaby zaskarżyć takie postanowienie jedynie w odwołaniu od decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], dotycząca wycofania z obrotu zakwestionowanego oleju napędowego, nie została przez stronę zaskarżona.
W odpowiedzi na to pismo, skarżąca pismem z dnia [...] marca 2005 r. stwierdziła, iż jej skarga nie dotyczy wyżej wymienionej decyzji.
Główny Inspektor Inspekcji Handlowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), oraz art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz pozostawił je bez rozpoznania. Powołując się na treść art. 107 § 1 kpa i art. 104 § 2 kpa organ administracji stwierdził, iż zaskarżone pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...], nie jest decyzją administracyjną ponieważ nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. orzeczenia o jakości paliwa ciekłego poddanego kontroli. Pismo to, aczkolwiek podpisane przez Zastępcę [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] nie zawiera także wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do jakości paliwa. Organ nadto podkreślał, iż nie ma w obowiązujących przepisach prawa materialnego, podstawy prawnej pozwalającej wojewódzkiemu inspektorowi Inspekcji Handlowej na wydanie decyzji administracyjnej o jakości paliwa ciekłego.
Organ administracji uważał, iż przedmiotowe pismo można by, co najwyżej, uznać za postanowienie o odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego, jednakże takie postanowienie nie podlega zaskarżeniu. Jednocześnie odnosząc się do statusu protokółu kontroli, w powołaniu się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (OPS 2/03) stwierdził, iż protokół kontroli jest wyłącznie rejestracją czynności kontrolnych i ewentualnie stronie przysługuje zgłoszenie do niego uwag, a nie środek zaskarżenia.
Na postanowienie to E. spółka jawna z siedzibą w P., przez swojego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze postawiono zarzuty nierozpoznania istoty sprawy określonej w odwołaniu, naruszenie szeregu przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego – art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej i przepisów części III rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie metod badania jakości paliw ciekłych (Dz. U. Nr 14, poz. 122). W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa.
W ocenie skarżącej została ona pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu z naruszeniem art. 79 § 2 kpa i art. 10 § 1 kpa. Nadto organ administracji, jak to określono w skardze, nie objął swoim orzeczeniem zarzutu odmowy pozostawienia próbki paliwa u skarżącej oraz nie odniósł się do kwestii pominięcia przepisów części III w/w rozporządzenia. W przekonaniu skarżącej zaskarżone pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. orzeka o jakości paliwa, zatem stanowi decyzję administracyjną, jako rozstrzygnięcie wkraczające w sferę indywidualnych praw i obowiązków strony, a tym samym przysługuje na nie odwołanie. W piśmie z dnia [...] listopada 2005 r., złożonym po wniesieniu odpowiedzi na skargę, skarżąca wyraziła przekonanie o niezasadności stanowiska organu, jakoby brak było przepisu w prawie materialnym do wydania decyzji przez wojewódzkiego inspektora Inspekcji Handlowej w przedmiocie jakości paliwa, albowiem w ocenie skarżącej uregulowanie zawarte w art. 104 zd. 1 kpa jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Inspekcji Handlowej wnosił o jej oddalenie. Organ administracji, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu zauważył, iż skarżąca obejmuje swoją skargą, jak poprzednio odwołaniem, określenie przez organ kontrolny jakości paliwa. W związku z powyższym organ ponownie zwrócił uwagę na brak przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie. W szczególności nie ma takiego przepisu w ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293), jak również w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.). Decyzja w przedmiocie określenia jakości paliwa kontrolowanego u skarżącej nie została wydana w żadnej formie, ani pisemnej ani ustnej. Skoro zatem nie doszło do wydania decyzji nie istniały też podstawy do zaskarżenia nieistniejącego aktu administracyjnego.
Organ administracji ponownie stwierdził, iż pismo z dnia [...] grudnia 2004 r., jeżeli traktować je jako postanowienie o odmowie dopuszczenia środka dowodowego, nie podlegało zaskarżeniu, bowiem na tego rodzaju postanowienia zażalenie nie służy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Handlowej organ zauważył, iż przepisy te określają zadania rzeczoznawców, o których powołanie strona w postępowaniu administracyjnym nie wnioskowała, mogąc jednocześnie opinię taką przeprowadzić na własne zlecenie, z czego strona też nie skorzystała.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na postanowienie Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), oraz art. 134 kpa, stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz pozostawiające odwołanie bez rozpoznania.
Powołując się na treść art. 107 § 1 kpa i art. 104 § 2 kpa organ administracji uznał, iż zaskarżone pismo z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...], nie było decyzją administracyjną, zatem od pisma tego nie służył stronie środek zaskarżenia. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie stanowisko organu zasługuje na akceptację, albowiem przedmiotowe pismo nie zawiera jednego z podstawowych elementów – rozstrzygnięcia. Jego treść podawała jedynie informacje o wynikach przeprowadzonych badań próbek paliwa pobranych do kontroli u skarżącej.
Skarżąca, na poparcie swojej tezy o statusie pisma z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...], jako decyzji administracyjnej, przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1982 r. (II SA 969/82) –" Orzeczenie o jakości towarów wydawane przez właściwe organy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych (Dz. U. Nr 16, poz. 137 z późn. zm.), wykazuje cechy upodabniające je do fachowych opinii (np. orzeczeń lekarskich). Oparte natomiast na nim - jako na dowodzie - rozstrzygnięcia o charakterze konstytutywnym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, mają charakter decyzji administracyjnych, wywołują bowiem bezpośrednio określone skutki prawne w konkretnej sprawie indywidualnej w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, przy czym w sprawie tej organu rozstrzygającego nie łączy stosunek nadrzędności organizacyjnej z adresatami takiego rozstrzygnięcia (por. art. 1 § 1 pkt 1 i art. 3 § 3 k.p.a.)".
Należy zatem wstępnie zauważyć, iż orzeczenie to było wydane w innym porządku prawnym, albowiem na długo przed wejściem w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), a także ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293). Niemniej powołane orzeczenie nie potwierdza poglądu skarżącej, a przeciwnie, poglądowi temu zaprzecza. W przytoczonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż "orzeczenie", jak to ujął, o jakości towaru można kwalifikować co najwyżej, jako fachową opinię, na podstawie której następnie, uznając ją jako istotny dowód w sprawie, można dokonać rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji wydał w dniu [...] listopada 2004 r. stosowną decyzję administracyjną Nr [...]. Opierając się na przeprowadzonych badaniach próbek paliwa pobranych u skarżącej i stwierdzając, iż paliwo to nie spełnia wymagań jakościowych, nakazał jego wycofanie z obrotu. Spółce przysługiwał środek zaskarżenia, w postaci odwołania od tej decyzji, w którym mogła podnosić argumenty merytoryczne i procesowe, które artykułuje obecnie. Jednakże skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa, a tym samym wymieniona decyzja stała się ostateczna w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreślał, iż skarga nie dotyczy tej decyzji, co jest zrozumiałe bowiem, z uwagi na treść art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie mogła takiej skargi skutecznie wnieść.
Skarżąca podkreślała, w piśmie ustosunkowującym się do odpowiedzi na skargę, iż wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej stanowi art. 104 zdanie pierwsze kpa. Argument ten miał być przeciwstawieniem twierdzeniu organu administracji, który wykazywał, iż brak jest podstawy materialnej do wydania decyzji o jakości paliwa. Należy zatem zauważyć, iż przepis art. 104 kpa nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, bowiem określa on jedynie formę załatwienia sprawy toczącej się przed organem administracji. Taką podstawę może stanowić przepis prawa materialnego, a w niektórych przypadkach przepis prawa procesowego na przykład art. 149 § 3 kpa czy 151 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r. – I SA 1658/98).
Organ administracji podnosił, iż przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 25 ze zm.), a także ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz. U. Nr 34, poz. 293) nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w sprawie jakości paliwa.
Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej wojewódzki inspektor może zarządzić w toku kontroli, w drodze decyzji, ograniczenie wprowadzania do obrotu, wstrzymanie wprowadzania do obrotu lub wycofanie z obrotu produktów albo wstrzymanie świadczenia usług bądź niezwłoczne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, jeżeli jest to konieczne ze względu na bezpieczeństwo lub interes konsumentów albo interes gospodarczy państwa. Także o ile jest to niezbędne dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wojewódzki inspektor jest obowiązany wydać, w drodze decyzji administracyjnej, zarządzenie pokontrolne (art. 32 w/w ustawy o Inspekcji Handlowej). Powołane przepisy określają zakres przedmiotowy decyzji jakie może wydać wojewódzki inspektor Inspekcji Handlowej. W zakresie tym nie mieści się decyzja o jakości paliwa. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej.
Wydanie więc decyzji administracyjnej w sprawie, której załatwienia w takiej formie prawo nie przewiduje, stanowiłoby dokonanie rozstrzygnięcia z przesłanką określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli bez podstawy prawnej, a w konsekwencji decyzja taka podlegałaby stwierdzeniu jej nieważności.
W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.