Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku nr [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) oraz § 1 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku N. Sp. z o.o. Odział w P. zezwolił na przedłużenie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]-[...]-[...] w mieście W ul. [...] polegającej na zmianie organizacji ruchu związanej z zamknięciem drogi nr [...] i wykonaniu drogi objazdowej dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu WA-39 w ciągu Autostrady A-2 na okres 5 dni tj. od dnia [...].11.2002 r. do dnia [...].11.2002 r. i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3.340,00 złotych.
Po rozpoznaniu wniosku N. Sp. z o.o. w W. o ponowne rozpoznanie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2002 roku nr [...]
- 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego;
- 2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części
Rozstrzygnięcie w sprawie organ oparł na następujących ustaleniach.
Według organu podstawowym przepisem regulującym sprawy dotyczące uzyskiwanie zezwoleń właściwego zarządcy drogi w przypadku prowadzenia robót w pasie drogowym jest art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Przewiduje on, iż prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W ocenie organu, zapis ten dotyczy wszystkich robót prowadzonych w pasie drogowym, w tym tych, które są związane z gospodarką drogową. Jednakże, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwolenie nie jest wydawane w przypadku zaistnienia okoliczności przewidzianych tym przepisem. W przedmiotowej sprawie pas drogowy autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. Koncesjonariusz, zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy jest zarządcą drogi – autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej z wyjątkiem zadań, o których mowa jest w art. 20 pkt 1, 8 i 17 ustawy, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi, wydaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego autostrady mimo zawarcia umowy dzierżawy.
Organ uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opłaty, albowiem wywody skarżącej w tej mierze uznał za trafne.
Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2002 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła N. Sp. z o.o. w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa tj:
- 1) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia pasa drogowego,
- 2) art. 40 ust. 1 i 7 ustawy w związku z § 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie istnienia obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku robót budowlanych polegających na modernizacji i naprawie dróg (tj. związanych z gospodarką drogową).
- 3) art. 40 ust. 1 ustawy w związku z art. 22 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że oddanie pasa drogowego w użytkowanie, dzierżawę itp. nie wyłącza obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym i zajęcie pasa drogowego,
- 4) art. 19 ust. 3 ustawy w związku z art. 22 ust. 2 i art. 20 pkt 7 ustawy poprzez przyjęcie, że przekazanie w dzierżawę i przekazanie funkcji zarządcy drogi nie wyłącza obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez dzierżawcę i jednocześnie zarządcę drogi oraz podmioty działające na jego zlecenie
- 5) art. 107 kpa w związku z art. 19 ust. 1 i 3 ustawy poprzez niewłaściwe przyjęcie przez organ administracji art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jako podstawy prawnej swojej właściwości tj. faktu wykonywania zadań zarządcy drogi krajowej nr 15 zamiast zarządcy autostrady A2.
W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w części, w której utrzymana została w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2002 roku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który powstał w związku z reformą sądownictwa administracyjnego stał się właściwy do rozpoznania skargi zgodnie z art. 97 § 1 p.w.u.p.
Sąd ten wyrokiem z dnia [...] maja 2004 roku, sygn. akt [...] oddalił skargę N Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2002 roku w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.
Sąd stwierdził, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego autostrady należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Wskazał że zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady do czasu przekazania jej koncesjonariuszowi w drodze porozumienia zawartego przez niego z koncesjonariuszem. Po zawarciu porozumienia koncesjonariusz pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej. Jako zarządzający drogą w rozumieniu art. 20 udp odpowiada m.in. za utrzymanie i ochronę drogi.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, koncesjonariusz nie uzyskuje jednak kompetencji do wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. Kompetencja ta pozostaje przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad.
Sąd podzielił pogląd skarżącej, że według art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych koncesjonariusz nie może wydawać zezwolenia na zajęcie pasa, natomiast nie zgodził się z zapatrywaniem, że sam nie jest jednak zobowiązany do uzyskiwania takiego zezwolenia. Przeczy temu sformułowanie przepisu:
"z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8 i 17 ustawy o drogach publicznych, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad".
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2004 roku skarżąca N. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie art. 40 i art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 19 ust. 3, art. 20 pkt 8 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 grudnia 2002 roku) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie – w wyniku ich zastosowania – że w sytuacji prowadzenia, związanych z gospodarką drogową, robót drogowych w pasie drogowym ustawodawca wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również przez dzierżawcę pasa drogowego.
W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2005 roku uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2004 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz N. Sp. z o.o. w W. kwotę 220 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w rozpatrywanym stanie prawnym przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidywał, że "Prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2". Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowił natomiast, że grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. W przepisach tych ustawodawca przewidział dwojaki tryb udostępniania pasa drogowego, a mianowicie administracyjny i cywilnoprawny. Zastosowanie jednego z nich wyklucza drugi. Podkreślić należy, że powołane przepisy różnią się także zakresem regulowanych stanów faktycznych. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ogranicza się do regulacji działalności w zakresie gospodarki drogowej, potrzeb ruchu drogowego, obsługi uczestników tego ruchu i oddawanie pasa drogowego pod reklamy, natomiast art. 40 ustawy o drogach publicznych ograniczeń przedmiotowych nie przewiduje.
W rozpatrywanej sprawie pas drogowy autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. Wobec tego koncesjonariusz stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych po przekazaniu mu autostrady płatnej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pełni obowiązki zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej z wyjątkiem zadań określonych w art. 20 pkt 1, 8 i 17 ustawy o drogach publicznych. Do obowiązków koncesjonariusza należy natomiast m.in. utrzymanie urządzeń związanych z drogą, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 pkt 4 i 11), a także koordynowanie robót w pasie drogowym (art. 20 pkt 7). W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewątpliwie sytuacja prawna koncesjonariusza, mającego zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, kształtuje się w ten sposób, że nie musi on uzyskiwać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ jest koordynatorem robót w pasie drogowym.
Niezależnie od powyższego należy uwzględnić konkretne postanowienia umowy koncesyjnej, a ten właśnie aspekt sprawy został przez Sąd pierwszej instancji pominięty przy jej rozstrzyganiu. W sprawie brak jest również ustalenia, że skarżąca ma w ogóle status koncesjonariusza.
Z tych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wskazaną przez skarżącą podstawę kasacyjną za usprawiedliwioną i na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Mając na uwadze wiążącą wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Sąd ustalił, iż skarżąca jest podwykonawcą budowy autostrady płatnej A2 na odcinku K. (M.) – W. Generalnym wykonawcą jest spółka A. która zawarła umowę realizacyjną z inwestorem – spółką A. SA, posiadającą koncesję na budowę i eksploatację autostrady płatnej A2 na odcinku, którego dotyczy skarżona decyzja.
Zasady wykonywania koncesji zawarte zostały w umowie koncesyjnej z dnia [...] września 1997 roku, zawartej pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej RP a spółką A. SA oraz w aneksach do tej umowy.
W dniu [...] października 1999 roku tj. w dniu przyjęcia aneksu nr 2 do umowy koncesyjnej pomiędzy Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad (obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) a Spółką A. SA z siedzibą w P. została zawarta umowa dzierżawy dotycząca pasa drogowego autostrady A2 m.in. na odcinku K.(M.) – W. Na podstawie tej umowy koncesjonariusz uzyskał prawo używania i pobierania pożytków z pasa drogowego autostrady oraz prawo do dysponowania nim na cele budowlane.
W dniu [...] października 2000 roku Generalny Dyrektor Dróg Publicznych i Spółka A. SA z siedzibą w P. podpisały porozumienie na podstawie którego koncesjonariuszowi przekazano funkcję zarządcy autostrady A2 na odcinku W. – K. wraz z istniejącymi węzłami m.in. W. W grudniu 2000 roku A. SA stosownie do postanowień umowy realizacyjnej przekazała spółce A. posiadanie pasa drogowego autostrady oraz gruntów pod istniejącymi węzłami "W.", "S.", "S." i "M.".
W ramach wykonywanych robót budowlanych na autostradzie A2 dokonywano remontów istniejących wiaduktów autostrady, wśród których był wiadukt W-39 przebiegający nad drogą krajową nr 15. Prace remontowe przeprowadzała spółka N. Sp. z o.o. jako podwykonawca spółki realizacyjnej.
W tym stanie rzeczy spółka N. Sp. z o.o. posiadała przymiot strony w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego. Do niej skierowane zostały decyzje z [...].11.2002 roku i [...] grudnia 2002 roku i w związku z tym spółka ta była uprawniona zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Analiza umowy koncesyjnej i innych umów oraz aktów zawartych w wykonaniu tej umowy dowodzi, że uregulowania tam zawarte nie odbiegają od rozwiązań ustawowych, przewidzianych w ustawie o drogach publicznych.
Spółka N. Sp. z o.o. jako podwykonawca (pośrednio) koncesjonariusza spółki A. SA z siedzibą w P., będącego jednocześnie dzierżawcą i zarządcą pasa drogowego autostrady A2 nie musiała uzyskiwać zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym autostrady na spornym odcinku. Stanowisko to jest zbieżne z oceną prawną, zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącą wykładni art. 40 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 19 ust. 3, art. 20 pkt 4, 11, 7 ustawy o drogach publicznych według stanu prawnego na datę wydania zaskarżonej decyzji.
Z tych wszystkich względów skargę N. Sp. z o.o. należało uznać za zasadną, co skutkowało uchyleniem decyzji z dnia [...] grudnia 2002 roku w pkt 2 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2002 roku w części dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 p.p.s.a.