Uzasadnienie
P. S. wniósł skargę na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy uznania nadpłaty.
Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Prezesa Głównego Urzędu Miar nr [...] z dnia [...] września 2005 r., P. S. otrzymał zezwolenie na wykonywania działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych.
W związku wydaniem tego zezwolenia organ na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. Nr 229, poz. 2309), określił opłatę w wysokości 12.000 zł, jaką powinien uiścić P. S., dalej określony jako skarżący. Kwota ta została przez skarżącego wpłacona.
Pismem z dnia 24 stycznia 2008 r. skarżący wezwał Prezesa Głównego Urzędu Miar do zwrotu nienależnie pobranej opłaty, w kwocie 10.500 zł z tytułu opłaty za udzielenie zezwolenia, z uwagi na brak podstawy prawnej do pobrania opłaty za wydanie zezwolenia za sprawdzanie urządzeń pomiarowych. Powołał się na dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturach akt: III SA/Wa 2216/06 i III SA/Wa 2239/06.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 z późn. zm.) Prezes Głównego Urzędu Miar odmówił uznania nadpłaty w związku z uiszczeniem opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ administracji publicznej miał obowiązek zastosowania normy wynikającej z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa, organy państwowe nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa, jako że przeciwne postępowanie oznaczałoby podważanie porządku prawnego w państwie. Skoro zatem rozporządzenie określało stosowne opłaty, to organ administracji nie mógł tych przepisów nie zastosować.
P. S. nie zgodził się z powyższą decyzją wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując swoje stanowisko o braku podstawy prawnej do ustalenia przez Ministra Finansów opłaty za udzielenie zezwolenia.
Prezes Głównego Urzędu Miar, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ ponownie wskazał, iż w dniu ustalania wysokości opłaty za zezwolenie obowiązywał przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie napraw, instalacji i sprawdzania wyniosła 12.000 zł. W tej sytuacji nie było możliwości ustalenia opłaty za zezwolenie w innej wysokości. Powołane przepisy miały bowiem charakter regulacji wykonawczych w stosunku do przepisów ustawowych, nie jest zaś dopuszczalne, aby organ administracji rozstrzygał, czy dana norma, zawarta w akcie podustawowym, zgodna jest z ustawą, czy też nie, i czy może być stosowana.
W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. reprezentowany przez pełnomocnika, wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając im rażące naruszenie prawa, w tym art. 217 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty administracyjnej na podstawie przepisów wykonawczych wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej.
W uzasadnieniu skargi podkreślano, iż ustawa z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 z późn. zm.), cyt. dalej jako ustawa o miarach, nie przewidywała w chwili wydawania zezwolenia opłaty za sprawdzanie przyrządów pomiarowych, przewidywała opłaty za udzielenie zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych, w wysokości 1.500 zł. Rozszerzenie w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy katalogu opłat o opłatę za sprawdzanie przyrządów pomiarowych wykraczało poza zakres delegacji ustawowej.
Prezes Głównego Urzędu Miar w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podkreślił, iż w dniu ustalania wysokości opłaty za zezwolenie obowiązywał przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie napraw, instalacji i sprawdzania wynosiła 12.000 zł. W tej sytuacji organ nie miał możliwości ustalenia opłaty za zezwolenie w innej wysokości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał skargę za zasadną bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] kwietnia 2008 r., jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.
Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 z późn. zm.), obowiązującym w dniu wydania skarżącemu zezwolenia, tj. w dniu [...] września 2005 r., opłaty pobierało się wyłącznie za udzielenie lub zmianę zezwolenia do wykonywania napraw lub instalacji przyrządów pomiarowych. Natomiast wysokość i tryb pobierania opłat, o których mowa w art. 24, miał - zgodnie z art. 24a ust. 4 - określić minister właściwy do spraw finansów publicznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, w drodze rozporządzenia.
W tej sytuacji należy stwierdzić, że skoro ustawa o miarach nie przewidywała, w omawianym okresie, opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, to niedopuszczalne było ustanowienie opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych w przepisie wykonawczym do ustawy. Tak więc postanowienie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r., w brzmieniu obowiązującym w okresie, w którym skarżący uiścił opłatę za zezwolenie, określające opłatę za czynność sprawdzania - nie mogły być stosowane, gdyż zawarta w nich regulacja wykroczyła poza delegację ustawową.
Art. 217 Konstytucji RP stanowi, iż nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Przepis ten wskazuje, że ingerencja ustawodawcy w sferę majątkową obywatela może odbyć się jedynie w formie ustawy, która musi spełniać określone w Konstytucji wymogi co do treści. Niespełnienie któregokolwiek z tych warunków powoduje, że akt normatywny nie spełnia konstytucyjnych wymagań (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., FSK 26/04 - Prokuratura i Prawo 2005/2/41).
Takie konstytucyjne uregulowanie materii prawa daninowego, zastrzeżonej wyłącznie dla ustawy, Trybunał Konstytucyjny uzupełnił przez wymagania zawarte w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału podustawowe akty prawne mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej do materii ustawowej, pod warunkiem, że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Akty podustawowe mogą zatem zawierać wyłącznie regulacje uzupełniające to, co uregulowane zostało w ustawie, i tylko w zakresie nieprzesądzającym o istotnych elementach konstrukcji podatku (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 września 1998 r., U. 1/98).
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, tzn. nieopartego tylko na domniemaniu, ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, nadto zaś - w zgodzie z normami Konstytucji, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi (vide: Jerzy Oniszczuk Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 990).
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy (vide: uzasadnienie wyroku TK z dnia 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 13).
Również w stosunku do opłat o charakterze publicznoprawnym, których dotyczy niniejsza sprawa, należy zastosować konstytucyjną zasadę wyłączności ustawy, co oznacza, że nie można akceptować sytuacji, w której dopuszcza się nakładanie na obywatela takich opłat (danin) pomimo, że są one uregulowane w akcie podustawowym, bez uprzedniego ustawowego unormowania tej materii.
W ocenie Sądu, organ opierając w niniejszej sprawie decyzję odmawiającą uznania nadpłaty na przepisie art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o miarach oraz § 9 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zezwolenia, dopuścił się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Finansów pozostaje w sprzeczności zarówno z ustawą, jak i art. 217 Konstytucji RP, a co za tym idzie - nie powinien być stosowany.
Należy podkreślić, że powyższa kwestia była już przedmiotem rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie (vide: wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 2216/06 LEX nr 298187, z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2217/06 LEX nr 265471, z dnia 5 października 2006 r. VI SA/Wa 677/06 [numer dowodu zakryty] oraz z dnia 28 maja 2008 r. VI SA/Wa 588/08 niepublikowany).
Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku.
O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).