Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu którego działał Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] nałożył na [...] E. S.A. Oddział w [...], opłatę za okres od stycznia 2005 r. do grudnia 2005 r. za umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], urządzenia infrastruktury technicznej (linii kablowej) niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w kwocie 4,00 zł. W powyższej decyzji skarżący został prawidło pouczony, iż strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 27 grudnia 2004 r.
W dniu 2 lutego 2005 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego D. S., wykonującą zawód radcy prawnego w A. s. c. [...], zwaną dalej Kancelarią, złożył wniosek z dnia 2 lutego 2005 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z wnioskiem z dnia 2 lutego 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. [...].
We wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik skarżącego radca prawny D. S. podnosi, iż w związku z chorobą pełnomocnika skarżącego przypadającą w okresie od 10 do 26 stycznia 2005 r. nie było możliwe zachowanie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien zostać wniesiony najpóźniej do 10 stycznia 2005 r. Do powyższego wniosku pełnomocnik skarżącego załącza potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zwolnienia lekarskiego potwierdzającego fakt choroby pełnomocnika w okresie od 10 do 26 stycznia 2005 r., oraz pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu D. S. w dniu 3 listopada 2004 r. przez skarżącego E. S.A. w P., Oddział w [...].
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu którego działał Dyrektor Oddziału w [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]. Sentencja powyższego postanowienia brzmi: "po rozpoznaniu wniosku złożonego przez A. s. c. [...] ul. Z., [...] z dnia 2 lutego 2005 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...]w sprawie naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej odmawiam przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy". W uzasadnieniu postanowienia organ podnosi, iż choroba pełnomocnika w okresie od 10 stycznia 2005 r. do 26 stycznia 2005 r. nie może być dostatecznym usprawiedliwieniem na niewniesienie w terminie środka odwoławczego - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez profesjonalnego pełnomocnika działającego w ramach spółki cywilnej wraz z innymi profesjonalnymi prawnikami.
Ponadto argumentuje, iż we wniosku o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik nie wypowiada się z jakich przyczyn wniosek ten został złożony z tak znacznym opóźnieniem, licząc od dnia w którym przeszkoda ustała (choroba pełnomocnika). Oznacza to, że skoro pełnomocnik chorował do dnia 26 stycznia 2005 r., to przedstawiony wniosek powinien być złożony jak najszybciej tj. 27 stycznia 2005 r., a nie w dacie 2 lutego 2005 r. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone do Kancelarii pełnomocnika skarżącego w dniu 17 lutego 2005 r. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, adresatem jest A. s.c [...].
Pismem z dnia 21 marca 2005 r. E. S.A. w P., Oddział w [...], reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. S. złożyła za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Dyrektora Oddziału w [...], skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. wydaną przez Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W niniejszej skardze pełnomocnik wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia powołując się na zarzut wydania postanowienia wobec osoby nie będącej stroną, czyli na naruszenie art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a., oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podnosi, iż organ zaskarżonym postanowieniem odmówił przywrócenia terminu, wskazując jako wnioskodawcę i stronę postępowania, do której skierowane jest postanowienie jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej jaką jest Kancelaria, w której pełnomocnik skarżącego wykonuje zawód radcy prawnego, gdy tymczasem stroną postępowania i wnioskodawcą jest skarżący. Podnosi ponadto, iż zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być m. in. osoby prawne, nie są nimi natomiast pełnomocnicy strony, ani jednostki organizacyjne, których są oni wspólnikami.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.)
Badając zaskarżone rozstrzygnięcie pod tym kątem należy stwierdzić, że złożona skarga jest uzasadniona.
W sprawie niniejszej w sentencji postanowienia z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], jako strona wyraźnie została wskazana Kancelaria w której pełnomocnik skarżącego wykonuje zawód radcy prawnego - A. s. c. [...], ul. Z., [...]. Potwierdza to fakt wskazania w postanowieniu dokładnego adresu Kancelarii, oraz przesłanie powyższego postanowienia do Kancelarii (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia), nie zaś do pełnomocnika skarżącego. Kwestia sposobu oznaczenia strony w orzeczeniu organu administracji wynika z odpowiednich przepisów prawa, a ponadto została uszczegółowiona w doktrynie, i tak osoby fizyczne powinny być oznaczone danymi personalnymi wraz z adresem zamieszkania, zaś osoby prawne oraz inne jednostki organizacyjne pełną nazwą i siedzibą podaną stosownie do danych z rejestru, ewidencji lub umowy powołującej podmiot do życia (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 498)
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przepis art. 126 k.p.a. zakłada odpowiednie stosowanie przepisów o stwierdzeniu nieważności decyzji do postanowień i w odniesieniu do przyczyny wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. takie zastosowanie występuje.
Zgodzić się zatem należy z zarzutami pełnomocnika skarżącego, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a, z uwagi na fakt wskazania jako wnioskodawcy i strony postępowania, do której skierowano postanowienie jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej jaką jest Kancelaria, w której pełnomocnik Skarżącego wykonuje zawód radcy prawnego, zamiast E. S.A. w P., Oddział w [...], w imieniu którego działał pełnomocnik radca prawny D. S. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy podmiot wymieniony w art. 29 rozpoznawanym w związku z art. 30 k.p.a. czyli będzie to osoba fizyczna mająca zdolność prawną, osoba prawna, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Te wszystkie podmioty mogą być stronami postępowania administracyjnego, jeżeli odpowiadają wymaganiu stawianemu przez art. 28 k.p.a. tzn. gdy mają interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Takiego interesu prawnego (własnego) z pewnością nie miał nawet pełnomocnik Skarżącego, nie mówiąc już o Kancelarii w której wykonywał zawód radcy prawnego, a do której skierowano zaskarżone postanowienie.
Powyższe stanowisko zostało potwierdzone zarówno w orzecznictwie, np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.11.1992 r., w którym Sąd stwierdza, iż "skierowanie przez organ administracji decyzji do ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony było równoznaczne ze skierowaniem jej do osoby nie będącej stroną w sprawie (sygn. akt V SA 494/92, ONSA 1993 Nr 4, poz. 102.), jak również w doktrynie, gdzie podnosi się, iż oczywistym błędem powodującym nieważność, będzie skierowanie decyzji do pełnomocnika strony ustanowionego w sprawie (podobnie: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 734)
Na powyższą ocenę nie ma wpływu to, iż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia można wywnioskować, kto jest skarżącym w sprawie niniejszej - "przedmiotowa decyzja (...) została doręczona stronie 27.12.2004 r., co potwierdza dowód doręczenia poświadczony przez przedstawiciela E. S.A. Oddział w [...]". Treść uzasadnienia nie zmienia faktu, iż powyższe postanowienie dotknięte jest wadą powodującą nieważność postanowienia, gdyż motywy pisemne powinny być odzwierciedleniem racji decyzyjnych (postanowieniowych). Konkretyzacja prawa następuje bowiem nie w uzasadnieniu, ale w rozstrzygnięciu. "Sąd administracyjny jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia" (por. T. Woś /w:/ T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 459).
Na marginesie powyższych rozważań należy stwierdzić, iż w art. 58 k.p.a. zostały ustanowione cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą przesłanką jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy, drugą przesłanką jest wniesienie przez zainteresowanego wniosku o przywrócenie terminu. Trzecią przesłanką jest dochowanie terminu do wniesienia wniosku, który zaczyna biec dopiero od dnia ustania przeszkody i wynosi siedem dni. Czwartą przesłanką przywrócenia terminu jest dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin. W sprawie niniejszej bezsporne jest wypełnienie przesłanki drugiej i czwartej, mianowicie złożenie wniosku o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydaje się jednak, iż organ w sprawie niniejszej niewłaściwie interpretuje kwestię wypełnienia trzeciej przesłanki, kładąc nacisk na fakt, iż "pełnomocnik chorował do dnia 26 stycznia 2005 r., to przedstawiony wniosek powinien być złożony jak najszybciej tj. 27 stycznia 2005 r., a nie w dacie 2 lutego 2005 r." Z treści przepisu nie wynika bowiem, aby na rozstrzygnięcie organu w kwestii ewentualnego przywrócenia terminu mógł mieć wpływ fakt złożenia wniosku w pierwszym czy też ostatnim dniu zakreślonego terminu, bowiem dla wypełnienia tej przesłanki znaczenie ma jedynie złożenie wniosku o przywrócenie terminu w nieprzywracalnym siedmiodniowym terminie od dnia ustania przeszkody.
Zatem rozpoznając sprawę ponownie organ winien skupić się jedynie na tym, czy w sprawie niniejszej wystąpiła pierwsza przesłanka przywrócenia terminu, a mianowicie uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu.
Wracając do meritum sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na decyzje lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.