Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006r. nakładającą na M. O. karę pieniężną 8800,00 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i nieokazanie czterech wykresówek. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Dnia [...] grudnia 2005r., w miejscowości N., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej samochód marki [...] nr rej. [...], będący własnością M. O., który wiózł ładunek z B. do R. Samochód prowadził kierowca J. K. zatrudniony przez M. O. na umowę zlecenia. Jak wynika z protokołu kontroli kierowca nie posiadał i nie okazał wykresówek za dzień [...] grudnia, [...] grudnia, [...] grudnia 2005r. oraz ostatniej z tygodnia poprzedzającego tydzień kontroli. W protokole zapisano, że kontrolowany przewóz nie stanowił przewozu na potrzeby własne w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. Nr 204 z 2004r. poz.2088/, bowiem kierowca nie jest pracownikiem przedsiębiorcy. Kierowca podpisał protokół bez uwag. Kierowca przesłuchany jako świadek wyjaśnił, że od dnia poprzedniego jest zatrudniony na umowie zlecenia w firmie M. O., nie ma żadnych wykresówek ani zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu.
Po wszczęciu postępowania M. O. wyjaśniła, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży metali, rud metali, a także materiałów budowlanych i drewna, posiada zaświadczenie o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne, przewożone były kształtowniki stalowe, co stanowiło działalność pomocniczą w stosunku do działalności podstawowej. Samochód jest jej własnością. Umowa zlecenia nie jest umową o pracę, ale z uwagi na odpowiedzialność zleceniodawcy za działania zleceniobiorcy wobec osób trzecich umowa ta przybiera kształt stosunku quasi pracowniczego. Jeżeli przyjąć, że kierowca zatrudniony na umowie zlecenia nie jest pracownikiem przedsiębiorcy, to on sam powinien być stroną postępowania o nałożenie kary. Spełnione zatem zostały warunki uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne. Kierowca nie mógł przedstawić żadnych wykresówek, gdyż przed dniem kontroli nie był zatrudniony w firmie M. O. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. O. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.800,00 zł. Na kwotę tą składają się wymienione niżej kary:
1/ 8000 zł - za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, na podstawie art.92 ust.1 i 4 cytowanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym i lp.1.1.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu nałożenia tej kary organ wskazał, że kontrolowany przewóz nie miał wymienionych w ustawie cech przewozu na potrzeby własne, gdyż kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy w rozumieniu Kodeksu Pracy, zatem przewóz ten był transportem drogowym wykonywanym bez licencji. Gdyby ustawodawca chciał użyć określenia "pracownik" w innym znaczeniu, niż użyte w Kodeksie Pracy, to zawarłby w ustawie o transporcie drogowym własną definicję tego pojęcia. Stroną postępowania jest podmiot realizujący przewóz drogowy, nie zaś osoba prowadząca pojazd, bowiem za działanie przedsiębiorstwa odpowiada podmiot je prowadzący, a nie osoba, którą prowadzący przedsiębiorstwo posłużył się.
2/ 800 zł - za brak 4 wykresówek, na podstawie art.92 ust.1 p.2 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.11 ust.1 lit. b załącznika do tej ustawy i art.15 ust.7 Rozporządzenia Rady /EWG/ 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym /Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985r./, oraz art.31 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców /Dz.U. Nr 92 poz.879/. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierujący pojazdem nie przedstawił wykresówek za dni [...] grudnia, [...] grudnia, [...] grudnia 2005r. oraz ostatniej z tygodnia poprzedzającego tydzień kontroli ani też dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Organ wyjaśnił, że wymóg wylegitymowania się wykresówkami bądź zaświadczeniem pracodawcy o nieprowadzeniu pojazdu wynika z przytoczonych przepisów prawa tj. z cytowanego Rozporządzenia Rady /EWG/ i art.31 ustawy o czasie pracy kierowców.
Od tej decyzji odwołała się M. O. wnosząc o jej uchylenie. Powołała się na szeroką definicję pojęcia "pracownik" podaną w "Domowym Popularnym Słowniku Języka Polskiego" pod red. Bogusława Dunaja, z której wynika, że forma prawna zatrudnienia danej osoby ma znaczenie drugorzędne, zaś najistotniejsze jest świadczenie pracy na rzecz zakładu pracy. Powołała się na orzeczenie SN z dnia 9 grudnia 1999r. /I PKN 432/99, OSNCP 2001/9/310/, w którym SN wyjaśnił, że zatrudnienie nie musi mieć charakteru pracowniczego, a praca może być świadczona na podstawie innych umów cywilnoprawnych. Organ przeprowadził niedopuszczalną wykładnię systemową i wywiódł z niej ocenę stosunku prawnego łączącego stronę z pracownikiem. Strona podniosła też, że w drugiej części uzasadnienia organ określa kierowcę jako pracownika, choć określenie to bierze w cudzysłów.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji w całości. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 p. 1 KPA, art.4 p.3 i p.4a, art.5 ust.1, art.87 ust.1 i 2, art.92 ust.1 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym, oraz lp.1.1.1., 1.11.11. ust.1 lit. b załącznika do tej ustawy, a także art. 15 ust.7 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i art.31 ust.1 i 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców.
W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów dotyczących udzielania licencji na transport drogowy oraz kar pieniężnych za jej brak. Przywołał definicję pojęcia "pracownik" zawartą w Kodeksie Pracy i wskazał, że kierowca skarżącej J. K. nie mieścił się w granicach nią określonych, gdyż był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Powołał się na wyrok WSA, w którym sąd ten uznał, że skoro ustawa o transporcie nie zawiera definicji pojęcia "pracownik", to należy oprzeć się legalnej definicji tego pojęcia.
Gdy chodzi o brak wykresówek organ wskazał na obowiązek okazania wykresówek wynikający z cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady /EWG/ 3821/85 lub konieczność okazania zaświadczenia od pracodawcy na podstawie art.31 ust.2 cytowanej wyżej ustawy o czasie pracy kierowców. Zaświadczenie ma dokumentować fakt nieprowadzenia pojazdu w dniach, za które kierowca nie ma wykresówek. Kierowca jest obowiązany udokumentować swój czas pracy poprzez wykresówki albo zaświadczenie pracodawcy, a w sprawie niniejszej kierowca nie miał wykresówek ani zaświadczenia, nałożenie kary było więc zasadne. Powyższą decyzję M. O. zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucała naruszenie art.140 kpa w związku z art.7 i 77 kpa. Podnosiła, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu - Firmy Transportowej "O" M. O., P. O. zamiast do "C." M. O., która była stroną postępowania, co skutkuje nieważnością decyzji.
Wskazała też, że przedstawiła licencję wystawioną na rzecz firmy "C", zatem zarzut braku licencji jest wadliwy, a postępowanie prowadzono nierzetelnie i z naruszeniem art.7, art.8 i art.77 § 1 kpa. Pojęcie "pracownika" należy definiować posługując się definicją językową, zaś wykładnia jakiej dokonał organ jest niedopuszczalna. Jeżeli zleceniobiorca nie jest pracownikiem przedsiębiorcy, to powinien być stroną postępowania i to jemu powinna być wymierzona kara. Organ niekonsekwentnie przy uzasadnieniu kary za brak wykresówek określa kierowcę jako pracownika, a skarżącą jako jego pracodawcę.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, nie odniósł się do zarzutów skargi i wywodził jak w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc częściowo uzasadniona.
Zasadny jest zarzut bezpodstawnego nałożenia kary za brak wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli drogowej. Jak wynika z podstawy prawnej powołanej w decyzji I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji II instancji, kara ta została nałożona na podstawie art.92 ust.1 p. 2 i ust.4 ustawy o transporcie drogowym i art.31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców. Obie decyzje powołują się także na art.15 ust.7 Rozporządzenia Rady /EWG/ 3821/85. Oceniając prawidłowość nałożenia kary pieniężnej za brak wykresówek w świetle powołanej wyżej podstawy prawnej wskazać należy co następuje.
Cytowane wyżej Rozporządzenie Rady (EWG) 3821/85w art.15 p.2 nakłada na kierowcę obowiązek stosowania wykresówek w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd od momentu, w którym go przejmuje. Rozporządzenie w art.15 ust.7 ustanawia obowiązek okazania przez kierowcę w czasie kontroli drogowej wykresówek za bieżący tydzień oraz ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. W art.19 Rozporządzenie zobowiązuje Państwa Członkowskie przyjąć takie przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, jakie mogą być konieczne do jego wdrożenia. Przepisy te obejmują m.in. organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary stosowane w przypadku naruszeń.
Na mocy art.2 umowy międzynarodowej tj. Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane zgodnie z warunkami określonymi w Traktatach i Akcie dotyczącym warunków przystąpienia. Zgodnie z art.249 Traktatu o Unii Europejskiej rozporządzenia Unii Europejskiej wiążą w Państwach Członkowskich, a więc i w Polsce, w całości i są stosowane bezpośrednio. W myśl wskazanych przepisów Rozporządzenie 3821/85 Rady (EWG) obowiązuje w Polsce od 1 maja 2004r. Obowiązki wynikające z tego Rozporządzenia od 1 maja 2004r. są nałożone również na przedsiębiorców i kierowców polskich. Jak wynika z cytowanego wyżej art.19 Rozporządzenia organizacja, procedura, środki kontroli i penalizacja niewykonania wskazanych obowiązków miała zostać wprowadzona stosownymi przepisami prawa krajowego. Takimi przepisami prawa krajowego jest ustawa o transporcie drogowym i obowiązująca od 1 maja 2004r. ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. ustawa o czasie pracy kierowców.
Ustawa o transporcie drogowym w art.92 ust.1 p.6 aż do wejścia w życie jej nowelizacji ustanowionej ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 180, poz.1497/ tj. do dnia 21 grudnia 2005r. penalizowała tylko naruszenie obowiązków wynikających z umów międzynarodowych. Wskazana zmiana polegająca m.in. na dodaniu do art.92 ust.1 punktu 8 wprowadziła nakładanie kar również za naruszenie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego. Wcześniej uregulowania takiego nie zawierała.
Rozporządzenie Rady (EWG) jest prawem wspólnotowym wtórnym tj. ustanowionym przez instytucje Wspólnoty. Jego moc wywodzi się z umowy międzynarodowej - Traktatu o Unii Europejskiej, jednak samo umową międzynarodową nie jest. W doktrynie nie ma jednolitości poglądów co do charakteru prawa ustanowionego przez instytucje Wspólnoty, choć jest niesporne, że prawo to obowiązuje w Państwach Wspólnoty.
NSA w wyroku z dnia 27 września 2006r. I OSK 1261/05 wyjaśnił, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust.1 p.6 ustawy o transporcie drogowym tj. przepisu penalizującego naruszenie obowiązków wynikających z umów międzynarodowych stanowi naruszenie prawa. W ocenie NSA dopiero od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o transporcie drogowym /ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw/, mocą której do art. 92 ust.1 dodano p. 8 obejmujący naruszenie prawa wspólnotowego tj. od dnia 21 grudnia 2005r. możliwe jest nałożenie kary za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych.
W wyroku z dnia 5 października 2006r. sygn. akt I OSK 1319/05 NSA potwierdził wskazany wyżej pogląd oraz wyjaśnił, że "rozporządzenia są źródłem praw i obowiązków dla państw i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, trzeba z całą stanowczością podkreślić, że są one innym od umowy międzynarodowej aktem prawa wspólnotowego". Dalej NSA wskazał, że "od dnia 1 maja 2004r. do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym dokonanego ustawą nowelizującą /z 29 lipca 2005r./ naruszenie prawa wspólnotowego z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych nie było sankcjonowane przez prawo krajowe". Takie naruszenie zdaniem NSA nie rodziło odpowiedzialności winnego tego naruszenia.
W świetle powyższych uregulowań prawnych i poglądów wyrażonych w orzecznictwie NSA należy uznać, że art. 92 ust.1 p.6 nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia kary za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów Rozporządzenia 3821/85 w dniu kontroli tj. w dniu [...] grudnia 2005r. Ponieważ w sprawie niniejszej w dacie kontroli tj. w dniu [...] grudnia 2005r. wskazany przepis ustawy nowelizującej nie obowiązywał, naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących obowiązku posiadania wykresówek nie podlegało karze. Podnieść należy, że przepisy o nakładaniu kar, także administracyjnych, muszą być interpretowane ściśle i w świetle zasady praworządności zawartej w art.2 Konstytucji RP nie ma możliwości interpretacji rozszerzającej. Skoro ustawodawca w art.92 ust.1 p.6 ustawy o transporcie drogowym ustanowił kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej, a nie za naruszenie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego tj. prawa ustanowionego przez organy Wspólnoty, to rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest nieuprawniona. W tym stanie rzeczy nałożenie kary za brak wykresówek, który to obowiązek posiadania wykresówek wynikał z prawa wspólnotowego-Rozporządzenia Rady (EWG) stanowiło naruszenie prawa materialnego.
Wskazać należy ponadto na całkowicie nieuprawnione powołanie jako podstawy prawnej tej części decyzji art.31 cytowanej wyżej ustawy o czasie pracy kierowców, która to ustawa określa czas pracy tylko kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, zaś w sprawie niniejszej jest niesporne, że J. K. nie był pracownikiem M. O. zatrudnionym na podstawie stosunku pracy i ustawa o czasie pracy kierowców nie znajduje do niego zastosowania. M. O. nie będąc pracodawcą J. K. nie mogła wystawić mu zaświadczenia dotyczącego nieprowadzenia pojazdu przed dniem kontroli, a zastosowanie wskazanej ustawy do kierowców nie będących pracownikami stanowi naruszenie prawa materialnego. Warto też zwrócić uwagę, że Rozporządzenie 3821/85 w art.15 p.2 nakłada na kierowcę obowiązek stosowania wykresówek w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd od momentu, w którym go przejmuje, zaś w sprawie niniejszej jest niesporne, że kierowca J. K. został zatrudniony na podstawie umowy zlecenia od dnia [...] grudnia 2005r. czyli od dnia kontroli i dopiero w tym dniu przejął pojazd, nie miał więc obowiązku wcześniejszego stosowania wykresówek, gdyż wcześniej nie prowadził pojazdu.
W części dotyczącej kary pieniężnej za brak wykresówek skarga została więc uwzględniona, a zaskarżona decyzja na podstawie art.145 § 1, p.1 lit. a p.p.s.a. została uchylona w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję I instancji o nałożeniu kary 800,00zł za brak wykresówek. Wykonanie decyzji w zakresie, w jakim została uchylona zostało wstrzymane na podstawie art.152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie w uchylonym zakresie, organ weźmie pod uwagę okoliczność, że w dacie kontroli naruszenie przepisów wspólnotowych nie podlegało karze i zastosuje właściwe rozwiązanie procesowe.
W pozostałej części skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
W ocenie Sądu nie jest zrozumiały zarzut skarżącej, wadliwego skierowania decyzji. Stroną postępowania jest M. O. Nazwa fantazyjna "C" pod jaką skarżąca prowadzi działalność gospodarczą nie jest istotna w sprawie. Organy wskazały tę nazwę w obu decyzjach, co nie zmienia faktu, że obie decyzje są skierowane do M. O. zidentyfikowanej należycie przez podanie jej imienia i nazwiska. M. O. przedstawiła też zaświadczenie o numerze Regon dla prowadzonej przez nią działalności gospodarczej oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. W obu tych dokumentach M. O. figuruje jako przedsiębiorca. P. O. nie występował w sprawie i żadna z decyzji nie była skierowana do P. O., stąd omawiany zarzut skargi jest zupełnie niezrozumiały.
Skarżąca nie podnosiła też ani nie okazała w toku postępowania licencji na prowadzenie transportu drogowego, o której pisze w skardze. W toku postępowania było niesporne między skarżącą a organami kontroli, że przewóz stanowił działalność pomocniczą w stosunku do prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, sporna zaś była jedynie okoliczność, czy przewóz ten spełniał wymogi przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art.4 p.4 ustawy o transporcie drogowym.
Rozważając tę kwestię wskazać należy, że w myśl art.4 p.3, lit. a ustawy o transporcie drogowym transport drogowy stanowi każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej niespełniający warunków wymienionych w art.4 p.4 ustawy, czyli warunków przewozu na potrzeby własne. Cechą przewozu na potrzeby własne określoną w art.4 ust.4 lit.a ustawy o transporcie drogowym jest prowadzenie pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy. Ustawa o transporcie drogowym nie definiuje na swój użytek pojęcia pracownika.
Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18.10.1994r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż "kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie." Skoro więc ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym posłużył się pojęciem "pracownik", ale go nie zdefiniował, to zasadne jest odwołanie się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w art.2 Kodeksu Pracy. Brak podstaw do tworzenia w drodze wykładni odrębnej, szerszej definicji tego pojęcia, skoro ustawodawca tworząc cały słowniczek pojęć użytych w ustawie o transporcie drogowym pojęcia pracownika nie zdefiniował. W myśl powołanego przepisu Kodeksu Pracy pracownikami są osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Nie mieszczą się w tej definicji osoby zatrudnione na podstawie umowy zlecenia.
W tym stanie rzeczy oceniając kontrolowany przejazd organ prawidłowo przyjął, że ponieważ kierujący pojazdem kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy, przejazd nie spełniał przesłanki przewozu na potrzeby własne wymienionej w art.4 p.4, lit. a. polegającej na kierowaniu pojazdem przez pracownika przedsiębiorcy. Skoro wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne w rozumieniu ustawy, to w związku z treścią powołanego wyżej art.4 p.3 lit. a ustawy o transporcie drogowym, był transportem drogowym, zatem przewóz ten wymagał licencji. Skoro prawidłowo organ ustalił, że kontrolowany przejazd był transportem drogowym i wykonywany był bez licencji – zasadnie nałożył karę za wykonywanie transportu drogowego bez licencji.
Skarga w zakresie nałożenia kary 8000,00zł za wykonywanie transportu drogowego bez licencji nie jest więc uzasadniona i dlatego w tej części na podstawie art.151 p.p.s.a. uległa oddaleniu.
Zdanie Odrębne
Asesora WSA Piotra Borowieckiego do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1288/06
Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdzam, iż nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku z następujących przyczyn:
Na wstępie należy zważyć, iż w świetle przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Bezspornym jest również fakt, iż w związku z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r., zaczęło obowiązywać w Polsce prawo Unii Europejskiej, w tym również unormowania wspólnotowe przyjęte przez instytucje Wspólnot Europejskich przed przystąpieniem. W tej sytuacji sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić w swojej ocenie wiążące nasz kraj przepisy prawa Unii Europejskiej.
Na porządek prawny Unii Europejskiej składa się prawo pierwotne oraz prawo wtórne, uzupełniane orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS).
Podstawową zasadą prawa wspólnotowego, ustaloną w orzecznictwie ETS, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje w chwili obecnej system prawa narodowego - krajowego i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy).
Mając powyższe na względzie – moim zdaniem - przyjąć należy, iż strona skarżąca bez wątpienia zobowiązana była przestrzegać unormowań prawa wspólnotowego, zawartych w powołanych przez organy obu instancji - przepisach rozporządzeń unijnych regulujących transport drogowy oraz czas pracy kierowcy, w tym m.in. zawartych w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (vide: obowiązek stosowania i okazania wykresówek w toku kontroli).
Podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest jednak nie tyle stwierdzenie, czy strona skarżąca zobowiązana była do przestrzegania wspomnianych norm unijnych, ani też rozstrzyganie o charakterze prawnym rozporządzeń wspólnotowych, bo te kwestie wydają się bezsporne, lecz przede wszystkim wyjaśnienie, czy organ inspekcji transportu drogowego mógł – powołując się na przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – nałożyć na stronę skarżącą karę administracyjną z tytułu naruszenia art. 15 ust. 7 w/w rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1288/06, uchylając zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 800,- złotych z tytułu nieokazania przez kierowcę stosownych wykresówek – powołał się na wyroki NSA z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1261/05 oraz z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1319/05. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż należy uznać, że przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, nie mógł w dniu kontroli, tj. w dniu [...] grudnia 2005 r., stanowić podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie. WSA w Warszawie wskazał ponadto, iż skoro ustawodawca w art. 92 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy ustanowił kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej, a nie za naruszenie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego, tj. prawa ustanowionego przez organy Wspólnoty, to rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest nieuprawniona. W konsekwencji Sąd uznał, że doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego.
W mojej ocenie powyższe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku dnia 8 listopada 2006 r. narusza przepisy prawa materialnego – poprzez nieprawidłowe dokonanie interpretacji normy wyrażonej w przepisie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.
Przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi, iż kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
Przepis ten należy - moim zdaniem - rozumieć w ten sposób, iż podmiot wykonujący w/w czynności może zostać ukarany przez organ inspekcji transportu drogowego, jeżeli naruszy obowiązki wynikające z przepisów umów międzynarodowych, które wiążą Rzeczypospolitą Polską.
Należy zauważyć, iż w świetle przepisu Art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia (Aktu Przystąpienia), stanowiącego integralną część (sensu largo) Traktatu Akcesyjnego o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dnia 16 kwietnia 2003 r., podpisanego w Atenach, (opublikowanego w Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864) od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i niniejszym Akcie.
Zgodnie z Art. 1 Aktu Przystąpienia określenie "Traktaty założycielskie" oznacza m.in. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE).
Należy zauważyć, iż Traktat akcesyjny z dnia 16 kwietnia 2003 r. stanowi ratyfikowaną przez Polskę umowę międzynarodową, która w świetle art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, po jej opublikowaniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana.
W tej sytuacji przyjąć należy, iż z uwagi na w/w przepis Konstytucji RP Traktat Akcesyjny oraz załączone do niego oficjalne tłumaczenia Traktatów założycielskich, w tym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), stały się częścią polskiego systemu prawnego i podlegają bezpośredniemu stosowaniu (tak również m.in. A. Łazowski /w:/ M.M. Kenig-Witkowska (red.), A. Łazowski, R. Ostrihansky, Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s.407).
Zgodnie z przepisem Art. 249 TWE rozporządzenie wspólnotowe ma zasięg ogólny. Wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.
Z powołanego przepisu TWE wynika, iż rozporządzenie jest aktem normatywnym o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym. Jest ono aktem prawnym stosowanym w odniesieniu do obiektywnie określonych stanów faktycznych i wywołującym skutki prawne w odniesieniu do ogólnie i abstrakcyjnie określonych grup osób. Rozporządzenie ma zatem charakter generalny. Podkreślić należy, iż adresatami rozporządzeń są nie tylko Wspólnoty Europejskie, państwa członkowskie i ich organy, lecz także obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej (vide: A. Wróbel /w:/ Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2005, s. 44).
W konsekwencji przyjąć należy, iż "obowiązkiem wynikającym z wiążących Rzeczypospolitą Polską przepisów umów międzynarodowych", w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, jest obowiązek przestrzegania postanowień rozporządzeń ustanowionych przez instytucje Wspólnoty, w tym m.in. rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Kto narusza więc obowiązek przestrzegania przepisu art. 15 ust. 7 w/w rozporządzenia podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 92 ust. 4 i Lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b) załącznika do tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli).
Dokonując interpretacji normy prawnej wyrażonej w art. 92 ust. 1 pkt 6 cyt. ustawy nie chodzi więc - jak przyjął WSA w niniejszym wyroku - o to, by obowiązki dotyczące transportu drogowego (np. obowiązki dotyczące wykresówek) wynikały wprost z samych umów międzynarodowych, lecz o to, że obowiązki przestrzegania takich regulacji wynikają z przepisów umów międzynarodowych wiążących Polskę.
W mojej ocenie zupełnie niezrozumiałym jest więc to, iż zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i WSA w Warszawie w uzasadnieniu swych orzeczeń skupiają się wyłącznie na zarzucie, iż organy utożsamiają umowę międzynarodową z prawem wspólnotowym, w tym z rozporządzeniami. Niezasadne jest także stawianie zarzutów, iż organy administracji (czy też WSA w Warszawie we wcześniejszych, uchylonych przez NSA wyrokach) rzekomo utożsamiają rozporządzenia wspólnotowe z umowami międzynarodowymi.
Przyjąć trzeba bowiem, iż to nie tyle rozporządzenia były traktowane (przez poprzednie składy orzekające WSA i organy) jako umowy międzynarodowe, ile poprzez obowiązki wynikające z wiążących nasze Państwo umów międzynarodowych dokonywano przejścia do przepisów rozporządzeń, których to przestrzeganie stanowi właśnie "obowiązek wynikający z umów".
Na marginesie należy zauważyć jedynie, iż w doktrynie spotyka się także stanowisko, iż pojęcie "umowa międzynarodowa", w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ma zastosowanie również do aktów prawa pochodnego, obowiązującego przed dniem akcesji (tak m.in. /w:/ Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej pod red. M.M. Kenig-Witkowskiej, s.407 i cyt. tam literatura).
Moim zdaniem niezasadne jest także odwoływanie się do nowelizacji ustawy o transporcie drogowym, polegającej na dodaniu w art. 92 ust. 1 nowego punktu 8), której przeprowadzenie świadczyć miało rzekomo o tym, iż wcześniejsze brzmienie przepisu art. 92 nie dawało podstaw do karania za naruszenie obowiązków wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, iż w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3930 z dnia 17 lutego 2005 r.) stwierdzono, iż "proponuje się dodanie w art. 92 punktu traktującego o przepisach wspólnotowych, choć w obecnym kształcie art. 92 przepisy wspólnotowe, jako wydane na podstawie wiążących RP umów międzynarodowych i stanowiące ich integralną część mieszczą się w zakresie art. 92 ust. 1 pkt 6". W tej sytuacji przyjąć należy, iż oczywistym jest jak ustawodawca rozumiał tekst przepisu i zmiana, którą wprowadził miała tylko doprecyzowujący, a nie "normatywny" charakter.
Pragnę na marginesie wyraźnie podkreślić, iż składając niniejsze zdanie odrębne do wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., miałem na względzie fakt, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny przyjmuje się, że normy prawa przewidujące możliwość nakładania na obywateli różnego rodzaju obowiązków, w tym przede wszystkim kar administracyjnych – winny być precyzyjne. Zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (Art. 2 Konstytucji RP) przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także: Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).
Jednakże – w mojej ocenie – powołując się na wskazaną powyżej fundamentalną, i jak się wydaje bardzo słuszną - zasadę stanowienia i egzekwowania prawa, nie można sprowadzać jej wytycznych do niezrozumiałych zupełnie konkluzji w sytuacjach, w których unormowania krajowe, będące podstawą działania organów administracji - są jednoznaczne.
Warto zauważyć, pomijając już kwestię interpretacji – jednoznacznego moim zdaniem - przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, iż zarówno w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85, jak i w omawianej ustawie krajowej jasno sprecyzowano, do jakich zachowań zobowiązany jest przedsiębiorca wykonujący transport drogowy. Ponadto w ustawie o transporcie drogowym bardzo precyzyjnie i szczegółowo określono wykaz naruszeń obowiązków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia w zakresie stosowania urządzeń rejestrujących (vide: Lp. 1.11 załącznika do ustawy), a więc obywatel nie może stawiać zarzutu, iż nie wie, jakie obowiązki go dotyczą oraz, jakie sankcje grożą w przypadku ich niedopełnienia.
Niezasadne jest ponadto odwoływanie się w niniejszej sprawie przez Sąd do przepisu art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, gdyż przepis ten nie mógł mieć wprost zastosowania w niniejszej sprawie. Nie oznacza to jednak – wbrew twierdzeniom skarżącego – iż z faktu tego można wywodzić, że kierowca kontrolowanego pojazdu zwolniony był z obowiązku posiadania wykresówek, o którym mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Należy pamiętać o tym, że regulacje krajowe nie mogą bowiem unicestwiać skutków prawnych rozporządzeń wspólnotowych.
W konsekwencji nie mogę zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2006 r., iż nałożenie na skarżącą M. O. kary w wysokości 800,- złotych za brak czterech wykresówek stanowiło naruszenie prawa materialnego.
Piotr Borowiecki