Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 130/07

Uzasadnienie

Skarżący M. L., w dniu [...] lipca 2006 r. przystąpił do egzaminu na aplikację radcowską przeprowadzoną przez Komisję Egzaminacyjną przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w O.. Komisja Egzaminacyjna uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r., wydaną na podstawie art. 3310 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) po zapoznaniu się z arkuszem odpowiedzi z testu egzaminacyjnego M. L., stwierdziła, iż zainteresowany - pan M. L. podczas egzaminu konkursowego na aplikację radcowską uzyskał łącznie 186 punktów i tym samym z zgodnie z art. 33 9 pkt 3 ustawy o radcach prawnych wynik egzaminu jest negatywny.

Odwołanie od powyższej uchwały Komisji Egzaminacyjnej złożył skarżący M. L.. W odwołaniu zainteresowany podniósł zarzut, iż pytania testowe o numerach 74, 105, 121, 209 i 249 zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, wykluczający możliwość udzielenia jednej prawidłowej odpowiedzi. Tym samym wniósł o uznanie tych pytań za wadliwie skonstruowane oraz zaliczenie ich do uzyskanej punktacji, co mogłoby - jego zdaniem - skutkować uzyskaniem wyniku pozytywnego z egzaminu.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Sprawiedliwości w dniu [...] października 2006 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych - wydał decyzję utrzymującą w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu Minister podniósł, iż po wnikliwej analizie akt osobowych skarżącego, zwłaszcza zawartego w nich testu i karty odpowiedzi oraz całości dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem ustalono, iż egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.).

Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej. Również uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skarżący zdaniem organu w swoim odwołaniu nie zawarł uzasadnionych zarzutów mogących skutecznie podważyć wynik osiągnięty przez niego podczas egzaminu konkursowego.

W dniu [...] listopada 2006 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. L. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa, tj. art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przez błędne przyjęcie, iż pytania nr 74, 105, 121, 209 i 249 testu na egzamin konkursowy na aplikację radcowską w 2006 r. zostały sformułowane w sposób umożliwiający udzielenie tylko jednej prawidłowej odpowiedzi, zgodnej z oficjalnym kluczem odpowiedzi do testu. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 k. p. a. przez brak uzasadnienia prawnego decyzji oraz niespójną, tendencyjną i niekonsekwentną argumentację oraz brak odniesienia do zarzutów odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do przepisów pytania konkursowe powinny być sformułowane w taki sposób, ażeby przewidywały jedną prawidłową odpowiedź i odpowiedź ta będzie miała uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa.

Zasady te naruszono przy formułowaniu pytań nr 74,105, 121, 209 i 249 testu. Pytania te wraz z propozycjami odpowiedzi sformułowane zostały zdaniem skarżącego w sposób uniemożliwiający w świetle aktualnej wiedzy prawniczej udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi. W dalszej części uzasadnienia skarżący ustosunkował się do wskazanych powyżej pytań.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże co wymaga podkreślenia z innych względów niż podnoszone w skardze. W pierwszej kolejności bowiem Sąd przeprowadza kontrolę zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia istnienia wad powodujących nieważność decyzji. W przypadku ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego - stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p. p. s. a. sąd administracyjny stwierdza jej nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. wydana na skutek rozpoznania odwołania M. L. od wyników egzaminu na aplikację radcowską. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych - wydał decyzję utrzymującą w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do sprawa aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...].

W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja podlega stwierdzeniu nieważności, albowiem brak jest podstaw prawnych do jej wydania przez Ministra Sprawiedliwości. Podstawą prawną decyzji może być norma prawa materialnego (wyjątkowo - procesowego) ustanowiona aktem powszechnie obowiązującym. Decyzja jest wydana "bez podstawy prawnej", gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Przepis taki daje podstawy albo do stosowania innych prawnych form działania administracji, albo wyznacza ściśle ramy załatwiania spraw przez wydanie decyzji (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2003r.s. 717).

Zdaniem Sądu w przepisach ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych brak jest przepisu prawnego, który umocowuje Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji administracyjnej wskutek rozpoznana odwołania od wyników egzaminu ustalonych uchwałą Komisji Egzaminacyjnej. Oczywistym jest, że odstąpienie przez ustawodawcę od określenia wprost w normie prawnej formy decyzji administracyjnej dla załatwienia konkretnej sprawy samo przez się nie oznacza, że forma taka jest wyłączona, a według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r. sygn. akt SA 761/81 - OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 611).

W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy (np. zezwala, przydziela, stwierdza). Zawsze jednak koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia. Zgodnie bowiem z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Decyzją administracyjną jest jednostronna czynność (oświadczenie woli) z zakresu prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna jako czynność prawna jednostronna charakteryzuje się tym, że dochodzi do skutku przez złożenie oświadczenia woli przez organ administracji publicznej.

Oznacza to, że jakkolwiek strona bierze udział w procesie kształtowania treści decyzji lub nawet podjęcie decyzji jest uwarunkowane zgodą (wnioskiem) strony, to ostateczne rozstrzygnięcie należy do organ. Decyzja administracyjna - jako indywidualny akt administracyjny - stanowi zatem wyraz władczego działania prawnego organu administracji, wywołującego skutki prawne.

W świetle powyższego zatem, aby uznać że Minister Sprawiedliwości upoważniony był do wydania decyzji administracyjnej należałoby przyjąć, że Komisja Egzaminacyjna jest organem administracji publicznej, a podjęta przez nią uchwała jest jednostronną czynnością (oświadczeniem woli) z zakresu prawa administracyjnego. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu kandydata nie jest bowiem ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Omawiana uchwała jest wyłącznie oświadczeniem wiedzy z tym zastrzeżeniem, że nie potwierdza ono uprawnień lub obowiązków kandydata. Celem tej uchwały nie jest wywołanie skutku prawnego, (choć prawdą jest, że skutek taki pośrednio wywołuje) a zatem nie stanowi formy konkretyzacji uprawnień lub obowiązków (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych /w:/ Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(5)/2006).

Omawiana uchwała nie rozstrzyga indywidualnej sprawy wynikającej z przepisu prawa materialnego i nie wywołuje skutków w sferze prawnej adresata. Stąd ustawodawca nie przewidział w ustawie o radcach prawnych możliwości rozstrzygnięcia odwołania o którym mowa w art. 3310 ust. 2 w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 21 grudnia 2006r. II GSK 331/06 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż "w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów.

Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż z treści przepisu art. 3310 ust. 2 powołanej ustawy, zgodnie z którym "Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości" nie wynika upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania odwołania w formie decyzji. Podkreślenia wymaga również, iż komisja egzaminacyjna działa przy Ministrze Sprawiedliwości jako organie administracji publicznej sama takiego atrybutu nie posiadając. Komisja egzaminacyjna nie jest ani terenowym organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Nie jest także organem lub podmiotem, powołanym z mocy ustawy lub porozumienia, uprawnionym do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. W/w komisja nie załatwia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie stosownie do treści art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w sposób nieuprawniony wystąpił w charakterze organu odwoławczego w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, który rozpatruje środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu I instancji, albowiem uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu jak wskazano powyżej - nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uzyskuje, więc kompetencje do ponownego, merytorycznego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy w granicach, w jakich była ona rozpatrywana przez organ pierwszej instancji (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006r.

II GK 182/06, nie publ.). Wydanie uchwały przez komisję egzaminacyjną w sprawie ustalenia wyniku konkursowego na aplikację radcowską nie kończy postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, gdyż nie jest to załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Sprawą indywidualną jest natomiast dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich lub odmowa tego wpisu. Przy czym komisja egzaminacyjna w tym przedmiocie nie podejmuje żadnego rozstrzygnięcia, gdyż jest to wyłączna kompetencja właściwej okręgowej izby radców prawnych, jako jednostki organizacyjnej samorządu radcowskiego (art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych). Dopiero uchwała organów samorządu radcowskiego w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską, jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego (wyników egzaminu konkursowego), w trybie, formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialno-prawnego.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem, iż w rozdziale IV ustawy o radcach prawnych regulującym aplikację radcowską i egzamin radcowski - przewidziano dwa odrębne postępowania tj. konkursowe (egzaminacyjne) oraz dotyczące wpisu, których zakończenie wieńczy wydanie ostatecznego rozstrzygnięcie uprawnionego organu podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Można natomiast mówić o dwóch etapach postępowania

"w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską". Omawiana ustawa w art. 33 ust. 1 stanowi, że nabór na aplikację radcowską przeprowadza się w drodze egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, zwanego dalej "egzaminem konkursowym". Aplikantem radcowskim może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 3-5 i uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego.

Wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej izby radców prawnych właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia, o którym mowa w art. 333 ust.

2. Uzyskanie przez kandydata pozytywnej oceny z egzaminu konkursowego uprawnia go do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od dnia ogłoszenia wyników egzaminu konkursowego (art. 33 ust. 3). Egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych, zwane dalej "komisjami" (art. 331 ust. 1).

Z zestawienia cytowanych wyżej przepisów wynika, że w omawianej ustawie stworzono niewątpliwie dwa etapy postępowania "w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską" wieńczonego uchwałą o wpisie lub odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Pierwszy z tych etapów nosi miano "egzaminu konkursowego", drugi rozpoczyna się od złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich. Użycie w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych sformułowania, że od uchwały komisji egzaminacyjnej służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości, nie ma jednak przesądzającego znaczenia dla uznania pierwszego etapu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację radcowską za postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., które ma się kończyć wydaniem przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej. Uznać należy, iż cytowany przepis art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych wprowadza jedynie na użytek omawianej ustawy swoistą "procedurę" weryfikacji wyniku kandydata natomiast nie daje podstaw dla Ministra Sprawiedliwości do wydania w tym przedmiocie decyzji, ponieważ uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca wynik egzaminu nie jest ani decyzją ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż przyjęcie jak w niniejszej sprawie, że postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które na skutek złożonego odwołania kończy się ostatecznym rozstrzygnięciem Ministra Sprawiedliwości zaskarżalnym do sądu administracyjnego nakładałoby w rzeczywistości na sąd obowiązek merytorycznego ustosunkowania się do kwestionowanych przez stronę skarżącą pytań konkursowych. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko sądu, który dopuszcza możliwość zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na skutek złożonego odwołania od wyników egzaminu, a swoją ocenę ogranicza do zbadania czy organ w sposób prawidłowy odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. Nie jest możliwa ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości z pominięciem merytorycznej oceny kwestionowanych pytań i udzielonych odpowiedzi. Tym bardziej, iż zarzuty wniesionej skargi, dotyczą nieprawidłowości sformułowania konkretnych pytań.

Za słusznością przedstawionego wyżej stanowiska przemawia również to, że ustawodawca nie określił w omawianej ustawie sposobu postępowania w razie złożenia "odwołania" od uchwały komisji egzaminacyjnej. Zasadność argumentacji, że wzmiankowane odwołanie nie jest odwołaniem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego wzmacnia brak zarówno zakreślenia terminu do wniesienia odwołania, jak i określenia rodzaju rozstrzygnięcia podejmowanego w wyniku jego rozpatrzenia (czy choćby wskazania, że "do postępowania w sprawie odwołania stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a."). Gdyby ustawodawca miał w zamyśle stworzenie w omawianym zakresie procedury stricte administracyjnej, w przepisach proceduralnych określiłby niezbędne elementy do których zalicza się m.in. wskazane wyżej detale, co wynika z treści § 27 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej",

Uwzględniając powyższe rozważania, również sformułowanie zawarte w art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji nie uzasadnia przyjęcia, iż "odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej ustalającej wynik egzaminu " jest odwołaniem w rozumieniu k.p.a. inicjującym tryb odwoławczy kończący się wydaniem decyzji administracyjnej. Cytowane sformułowanie odnosi się wyłącznie do postępowania uregulowanego w omawianej ustawie, co do ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach wskazanych w art. 332, art. 333 oraz art. 33 5 - 337 ustawy o radcach prawnych.

Należy bowiem zauważyć, że przepisy te są przepisami ustrojowymi w rozumieniu § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej," gdyż mowa w nich o utworzonych na mocy omawianej ustawy organach: zespole, komisji (np. Minister Sprawiedliwości powołuje zespół do przygotowania pytań art. 332 ust.1, Minister Sprawiedliwości powołuje komisje spośród.... art. 335 ust.

1. 1) ich zadaniach, kompetencji, sposobie ich obsadzania etc.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości wniesienia odwołania od uchwały komisji należy uznać wyłącznie jako gwarancję właściwej kontroli co do należytego ustalenia wyniku egzaminu, sformułowania pytań zgodnie z treścią art. 331 ust. 3, sporządzenia odpowiedniego protokołu, obliczenia ilości punktów za poszczególne części pracy, podsumowania wszystkich punktów. Ustawa o radcach prawnych (w brzmieniu obowiązującym w okresie adekwatnym dla niniejszej oceny) nie przewidziała natomiast przeprowadzania procesu dotyczącego ustalenia wyniku egzaminu w drodze postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dlatego też w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości po rozpatrzeniu odwołania M. L. od uchwały komisji egzaminacyjnej, powinien zawiadomić odwołującą się o wynikach rozpatrzenia odwołania pismem o charakterze wyłącznie informacyjnym (ewentualnie informacyjno-wyjaśniającym).

Minister Sprawiedliwości powinien również dokonać zawiadomienia o rezultacie odwołania właściwą komisję egzaminacyjną. Zawiadomienie komisji egzaminacyjnej powoduje, iż komisja ta ponownie ustala wynik egzaminu w formie uchwały. Zaznaczyć bowiem należy, iż kompetencja do ustalenia wyników kandydata i ogłoszenia wyniku egzaminu konkursowego przysługuje tylko i wyłącznie komisji egzaminacyjnej, a nie Ministrowi Sprawiedliwości, co wynika wprost z treści art. 3310 ust. 1 powołanej ustawy. Minister Sprawiedliwości jedynie zawiadamia okręgowe rady okręgowych izb radców prawnych o wynikach w/w egzaminu oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik egzaminu (art. 3310 ust. 3 ustawy o radcach prawnych).

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Zdanie Odrębne

sędziego WSA Zbigniewa Rudnickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 130/07

Kwestionuję, jako nie znajdujące dostatecznych podstaw prawnych, stanowisko zajęte w powołanym wyżej wyroku, w świetle którego wydana w trybie art. 75j ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.- Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) uchwała komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką nie jest ani decyzją, ani czynnością lub aktem dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz jedynie oświadczeniem wiedzy. Nie zgadzam się również ze stanowiskiem zajętym w powołanym wyroku, które kwestionuje kompetencję Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu, w trybie przepisu art. 75j ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze. W rezultacie nie znajduję uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w trybie cytowanego wyżej przepisu, gdyż skarga na tę decyzję powinna być przez sąd administracyjny rozpoznana merytorycznie, co w sprawie nie miało miejsca.

W szczególności uważam, że powołanym wyrokiem naruszono podstawową zasadę racjonalnego ustawodawcy, zobowiązującą do stosowania ustawy obarczonej co prawda poważnymi wadami, ale podejmującej próbę rozwiązania problemu kontroli nad przyjmowaniem nowych członków do jednej z prawniczych korporacji zawodowych

Podstawowe dla rozpatrywanej sprawy przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze mają następujące brzmienie:

"Art. 75i.

1. 1. Egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt.
2. 2. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy.
3. 3. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.
4. 4. Z przebiegu egzaminu konkursowego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie konkursowym. Członkowie komisji mogą zgłaszać uwagi do protokołu.
5. 5. Przewodniczący komisji przesyła Ministrowi Sprawiedliwości protokół w terminie 7 dni od dnia sporządzenia.

Art. 75j.

1. 1. Po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego.
2. 2. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości.
3. 3. Minister Sprawiedliwości zawiadamia okręgowe rady adwokackie o wynikach egzaminu konkursowego oraz publikuje w Biuletynie listę osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu."

Na tle przywołanych przepisów podstawowa kwestia w sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego uchwały komisji ustalającej wynik kandydata (art. 75j ust. 1). Jest to istotne zwłaszcza w tym kontekście, że powołane przepisy ustawy nie dają Ministrowi Sprawiedliwości wprost jednoznacznej podstawy prawnej do rozstrzygania odwołań, o których mowa w art. 75j ust. 2 ustawy, w drodze decyzji administracyjnych.

Uznanie, iż uchwała taka ma charakter decyzji administracyjnej, a przynajmniej aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 ust. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) pozwala stwierdzić, iż odwołanie od tej uchwały jest odwołaniem od aktu administracyjnego o charakterze indywidualnym, które nie tylko może, lecz powinno być rozpatrzone i załatwione decyzją administracyjną właściwego organu - w rozpatrywanej sprawie Ministra Sprawiedliwości, działającego jako organ drugiej instancji.

Przeciwnie, uznanie iż uchwała komisji ustalającej wynik kandydata nie ma charakteru - najogólniej biorąc - aktu administracyjnego w sprawie indywidualnej - może uzasadniać twierdzenie, że w powołanym przepisie pojęcie "odwołania" na określenie czynności zakwestionowania przez kandydata jego wyników egzaminu zostało użyte w sposób niewłaściwy i nie ma charakteru instytucji prawnej, o której mowa w odpowiednich przepisach K.p.a. (rozdział 10: Odwołania, art. 127 - 140), a w rezultacie nie powinno być załatwione w formie decyzji administracyjnej.

Rozstrzygnięcie przedstawionej różnicy stanowisk ma istotne znaczenie dla sądu administracyjnego. W pierwszym przypadku - uznania, iż w sprawie występuje instytucja odwołania, które powinno zostać rozstrzygnięte i załatwione w formie decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości, sąd ma obowiązek skontrolowania prawidłowości tej decyzji, co oznacza, że może m.in. zarówno skargę oddalić, jak i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra. Natomiast w przypadku uznania, iż pojęcie odwołania zostało użyte w rozpatrywanym przepisie art. 75j ust. 2 bez ustalonej treści prawnej, tego rodzaju czynność powinna być również załatwiona w formie aktu (np. pisma Ministra) o nieokreślonym charakterze prawnym, na który nie służy skarga do sądu administracyjnego; w takim przypadku sąd powinien skargę na taką czynność odrzucić (na podstawie art. 3 oraz art. 58 § 1 pkt 1ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozstrzygając przedstawiony dylemat należy przede wszystkim zauważyć, że komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich (art. 75a ustawy) z całą pewnością nie są organami adwokatury, którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy są: Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny oraz Wyższa Komisja Rewizyjna. Nie ma to jednak znaczenia, gdyż kompetencje dotyczące aplikacji adwokackiej, jej rozpoczęcia i zakończenia, (Dział VII ustawy: Aplikacja adwokacka, art. 75 - 79) zostały w zasadzie w całości przekazane Ministrowi Sprawiedliwości i powoływanym przez niego komisjom, pełniącym funkcje organów pomocniczych. I tak, jedynie wpis na listę aplikantów adwokackich następuje po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia (art. 75 ust. 2), ale już przeprowadzenie egzaminu konkursowego należy do zadań komisji egzaminacyjnych do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości (art. 75a ust. 1), powoływanych przez Ministra Sprawiedliwości (art. 75e ust. 1), dla których Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia (art. 75a ust. 2), a zestaw pytań opracowuje powoływany przez Ministra zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów (art. 75b ust. 1).

Do zadań Ministra Sprawiedliwości należy również ogłaszanie o egzaminie konkursowym (art. 75c), a także zawiadomienie okręgowych rad adwokackich o wynikach egzaminu konkursowego oraz opublikowanie w Biuletynie listy osób, które uzyskały pozytywny wynik z egzaminu(art. 75j ust. 3). Natomiast do zadań organów samorząd zawodowego w tym zakresie spraw należy m.in. możliwość: - delegowania przez Naczelną Radę Adwokacką dwóch przedstawicieli do zespołu konkursowego ar. 75b ust. 2); - zgłaszania przez każdą okręgową radę adwokacką propozycji pytań zespołowi konkursowemu (art. 75b ust. 5); - delegowania przez Naczelną Radę Adwokacką dwóch przedstawicieli do komisji (art. 75c ust. 2 pkt 2). Do uprawnień Naczelnej Rady Adwokackiej należy również opiniowanie rozporządzeń wykonawczych Ministra Sprawiedliwości dotyczących aplikacji, a w szczególności: - co do sposobu zgłaszania propozycji pytań, przygotowywania, przechowywania oraz przekazywania komisjom pytań na egzamin konkursowy (art. 75b ust. 7); - co do wysokości opłaty wnoszonej przez kandydata za przeprowadzenie egzaminu konkursowego (art. 75d ust. 2); - kwestii związanych ze składem komisji, szczegółowym sposobem przeprowadzania egzaminu i innych spraw związanych z przebiegiem egzaminu (art. 75e ust. 12).

Jednocześnie zapewnienie obsługi administracyjnej i technicznej działalności komisji, w tym przeprowadzanie egzaminów konkursowych i egzaminów adwokackich, przez właściwą dla siedziby komisji okręgową radę adwokacką traktowane jest jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 75e ust. 9).

Omówione wyżej przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze, obowiązujące w dacie rozpatrywania przedmiotowej decyzji Ministra Sprawiedliwości, dają podstawy do stwierdzenia, iż w Dziale VII ustawy, regulującym aplikację adwokacką, przewidziano dwa odrębne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy wpisu na listę aplikantów adwokackich, co następuje na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia. Podstawą tego wpisu jest jednak przeprowadzenie odpowiedniego postępowania egzaminacyjnego (egzaminu konkursowego).

Postępowanie egzaminacyjne leży w domenie organu administracji rządowej - Ministra Sprawiedliwości, z którego ramienia egzamin przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich. Z przebiegu egzaminu konkursowego sporządza się niezwłocznie protokół, który podpisują członkowie komisji uczestniczący w egzaminie konkursowym. Protokół ten jest przesyłany Ministrowi Sprawiedliwości w terminie 7 dni od dnia sporządzenia. Do zadań komisji należy również, obok udokumentowania przebiegu egzaminu, ustalenie jego wyników. Komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały, a następnie ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Zgodnie z art. 75j ust. 2 ustawy od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Jest to m.in. następstwem uznania w art. 75a ust. 2 ustawy, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji.

W postępowaniu w sprawie wpisu na listę aplikantów wyniki egzaminu konkursowego stanowią jedną z przesłanek uchwały organu samorządowego - właściwej okręgowej rady adwokackiej o dokonaniu bądź odmowie wpisu na listę aplikantów tej izby. Obok tego warunku ustawa wymaga bowiem, aby osoba ubiegająca się o wpis spełniała również warunki określone w art. 65 pkt 1 - 3 ustawy, tzn.:- aby była nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem dawała rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata; - korzystała w pełni z praw publicznych oraz miała pełną zdolność do czynności prawnych; - ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich ma zatem na celu nie tylko zaaprobowanie wiedzy prawniczej i wykształcenia kandydata, lecz również ocenę cech moralnych i etycznych jego charakteru Z tego też m.in. powodu, jak można sądzić, pozostawiono orzekanie w tych sprawach organom samorządu zawodowego adwokatów.

Reasumując, na gruncie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze, regulujących kwestie aplikacji adwokackiej, można wyróżnić dwa związane ze sobą, ale jednak oddzielne postępowania. Pierwsze z nich dotyczy wpisu na listę aplikantów adwokackich, pozostającego w domenie organów samorządu zawodowego adwokatury, i obejmuje ocenę całokształtu osoby kandydata, w tym również jego wiedzy prawniczej. Drugie postępowanie, pozostające w domenie organu administracji rządowej - Ministra Sprawiedliwości oraz powołanych przez niego komisji, wobec których jest on organem nadrzędnym, ma niejako charakter służebny wobec postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Jest ono postępowaniem egzaminacyjnym, mającym na celu wyłącznie sprawdzenie tej wiedzy. Postępowanie to kończy w istocie protokół z przebiegu egzaminu konkursowego, do którego członkowie komisji mogą zgłaszać uwagi przed jego przesłaniem Ministrowi Sprawiedliwości.

Jednakże ustalenie przez komisję wyniku kandydata w drodze uchwały nie ma już charakteru aktu wiedzy, lecz jest - wobec tego kandydata - aktem władzy, przesądzającym w istocie o dopuszczeniu go do postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów adwokackich. Z tego punktu widzenia, nie przesądzając o charakterze takiej uchwały jako decyzji administracyjnej, trzeba stwierdzić, że jest ona aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym). Od tego aktu służy więc kandydatowi odwołanie uregulowane w przepisach K.p.a., którego załatwienie (rozstrzygnięcie) należy do kompetencji organu nadrzędnego - Ministra Sprawiedliwości. Decyzja tego organu podlega z kolei kontroli sądu administracyjnego.

Charakter komisji egzaminacyjnych do spraw aplikacji adwokackiej działających przy Ministrze Sprawiedliwości i przez niego powoływanych może budzić wątpliwości. Komisje te, stanowiące podmioty kolegialne o złożonym składzie, prowadzą bowiem przede wszystkim działania związane z organizacją egzaminu na aplikację adwokacką, oceną jego przebiegu i wyników. Jest to więc głównie działalność materialno-techniczna prowadzona w imieniu Ministra Sprawiedliwości. Jednakże uchwała komisji ustalająca wynik egzaminu kandydata rozstrzyga już o jego indywidualnych uprawnieniach mieszczących się w sferze administracji publicznej, a zatem ma charakter indywidualnego rozstrzygnięcia.

W świetle poczynionych ustaleń brak podstaw do traktowania zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości jako aktu o innym charakterze niż decyzja administracyjna.

Zakresem kognicji Sądu w tego rodzaju sprawach nie powinna być ponowna ocena wyników egzaminu skarżącej, lecz ocena prawidłowości podjętej w tej sprawie decyzji Ministra Sprawiedliwości. Sąd nie powinien więc oceniać, czy Minister prawidłowo ocenił udzielone przez skarżącą odpowiedzi na pytania zawarte w teście, lecz czy we właściwy sposób odniósł się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. Innymi słowy, sąd administracyjny nie powinien stać się kolejną instancją w postępowaniu egzaminacyjnym na aplikację adwokacką.