Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 czerwca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1302/14

Uzasadnienie

J. Ł. – R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień [...] stycznia 2014 r.

Zaskarżonemu obwieszczeniu i sposobowi jego ogłoszenia zarzuciła naruszenie art. 20 oraz 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013, poz. 672 z poźn.zm.), poprzez zastosowanie zbyt krótkiego czasu pomiędzy ogłoszeniem obwieszczenia Ministra Zdrowia, a wejściem w życie wykazu refundowanych leków środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych wraz z nowymi cenami urzędowymi zbytu i cenami detalicznymi, co doprowadziło do niekonstytucyjnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących apteki i tym samym ich dyskryminacji.

W konsekwencji skarżąca wniosła o:

1. - uchylenie zaskarżonego obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych,
2. - ewentualnie o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na ogłoszeniu obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych,
3. - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 roku poz. 270 ze zm., dalej przywoływana też jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej mogących być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tych przepisów kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień [...] stycznia 2014 r., wydane na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 ze zm.; dalej: ustawa o refundacji).

Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o refundacji Minister właściwy do spraw zdrowia ogłasza, w drodze obwieszczenia, wykazy refundowanych:

1. 1) leków,
2. 2) środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego,
3. 3) wyrobów medycznych
4. - w stosunku do których wydano ostateczne decyzje administracyjne o objęciu refundacją albo ostateczne decyzje zmieniające, o których mowa w art. 16.

Z kolei art. 37 ust. 2 powołanej ustawy o refundacji wskazuje, że obwieszczenie zawiera:

1. 1) dane identyfikujące lek, środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrób medyczny;
2. 2) kategorię dostępności refundacyjnej;
3. 3) poziom odpłatności;
4. 4) urzędową cenę zbytu;
5. 5) cenę detaliczną;
6. 6) wysokość limitu finansowania dla leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobu medycznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 albo informacyjną wysokość limitu finansowania dla leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 dostosowaną do wielkości opakowania jednostkowego;
7. 7) wysokość dopłaty świadczeniobiorcy;
8. 8) grupę limitową;
9. 9) termin wejścia w życie decyzji, o której mowa w art. 11 oraz okres jej obowiązywania.

Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego obwieszczenia przez pryzmat prawnych form działania organów administracji podlegających kognicji sądów administracyjnych stwierdzić należy, że nie jest ono żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Tym samym kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania ww. pisma kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można je uznać za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akt lub czynność musi dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa.

Zakłada to istnienie ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. Mariusz Bogusz, "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183).

Mając na uwadze powyższe kryteria, stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie obwieszczenie ich nie spełnia a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie jest ono bowiem podejmowane w sprawie indywidualnej, jak również nie jest skierowane do oznaczonego podmiotu. Z powołanych wyżej przepisów ustawy refundacyjnej wynika, że jego celem jest zebranie w jednym zbiorczym dokumencie treści poszczególnych decyzji refundacyjnych wydanych w określonym przedziale czasu. Obwieszczenie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej, ani jakiegokolwiek stosunku prawnego, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

Podkreślenia wymaga zarazem że charakter prawny obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o refundacji był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 29 listopada 2012 roku sygn. akt II GSK 1739/12. NSA zaznaczył, że przedmiotowe obwieszczenie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. NSA w cyt. orzeczeniu podkreślił, że wynikająca z tego dokumentu norma ma charakter nie tylko generalny, ale i abstrakcyjny. Jest ona skierowana do generalnie określonej klasy adresatów (podmioty uczestniczące w obrocie lekami refundowanymi: pacjenci, farmaceuci, właściciele aptek, podmioty odpowiedzialne), a jednocześnie - nie ulegnie ona skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie (wspomniane podmioty będą nią związane przy każdej transakcji, której przedmiotem są leki refundowane w okresie obowiązywania obwieszczenia).

Nie można więc zaliczyć zaskarżonego obwieszczenia do aktów stosowania prawa, ale - jego stanowienia. Te zaś, jak już podkreślono - z wyjątkiem aktów prawa miejscowego - pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając skargę w niniejszej sprawie za niedopuszczalną - orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.