Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2003r. odmawiającą wpisania P. R. na listę kandydatów na syndyków przy Sądzie Okręgowym w [...] wobec niewykazania co najmniej 5 letniego okresu pracy na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister uznał, iż P. R. posiada wykształcenie wyższe, ale historyczne, a nie ekonomiczne. Tymczasem zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1998r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości osoba fizyczna kandydująca na syndyka upadłości powinna posiadać wyższe wykształcenie. Jeżeli w przepisach określających wymogi kwalifikacyjne mowa jest o wykształceniu wyższym bez wskazania, że chodzi o wykształcenie wyższe zawodowe przyjmuje się, że wymóg dotyczy wykształcenia wyższego magisterskiego i takie wykształcenie wymagane jest od kandydatów na syndyków.
Skoro zatem wnioskodawca nie posiada wyższego wykształcenia ekonomicznego musi wykazać się co najmniej 5 letnim okresem pracy na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem oraz znajomością prawa gospodarczego, cywilnego, pracy oraz finansów.
W ocenie organu z dołączonych dokumentów wynika, że wnioskodawca nie posiada stosownego stażu pracy i znajomości przepisów prawa. Stanowiska specjalisty do spraw finansowych czy też kierownika działu prawno-finansowego nie można bowiem uznać za stanowiska kierownicze w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem jako całością. Stanowiska te dotyczą kierowania jednym z działów przedsiębiorstwa i zajmowania się określonym rodzajem spraw. Zdaniem organu wyrażona w zaświadczeniu o zatrudnieniu informacja o zakresie obowiązków nie zmienia oceny, iż wymóg zatrudnienia w określonym charakterze nie został spełniony.
Wobec tego, iż P. R. nie spełnił łącznie wszystkich wymogów określonych w § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości organ II instancji uznał za zasadną odmowę dokonania wpisu go na listę kandydatów na syndyków.
Skargę na powyższą decyzję złożył P. R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1998r. w sprawie szczególnych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości, rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazał, powołując się na przepisy innych aktów prawnych niż przedmiotowy, że prawodawca obejmuje pojęciem wyższego wykształcenia również studia ukończone z tytułem licencjata. W sytuacji, gdy do sprawowania określonych funkcji niezbędne jest posiadanie tytułu magistra przepisy wprost taki wymóg artykułują.
Skoro zatem w odniesieniu do syndyków upadłości § 1 rozporządzenia wymaga jedynie ukończenia studiów wyższych, nie wymagając legitymowania się tytułem magistra, to należy uznać, że według prawodawcy całkowicie wystarczającym jest ukończenie studiów wyższych z tytułem licencjata.
Skarżący podniósł, iż nie można stosować prawa contra legem uzasadniając to dotychczasową praktyką.
Wskazał również, że w przedmiotowej sprawie organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy skarżący wykazał się znajomością prawa gospodarczego, cywilnego, pracy oraz finansów. Zawarte w decyzji ustalenie, iż skarżący taką znajomością się nie wykazał, jest całkowicie dowolne i nie znajduje oparcia w żadnych dowodach. Ponadto organ w sposób dowolny przyjął, że nie zajmuje samodzielnego lub kierowniczego stanowiska w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem. Podniósł, iż decyzja organu II instancji nie zawiera wymaganego przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia. Organ nie wskazał dowodów, na których się oparł, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ograniczając się do gołosłownych stwierdzeń. Nadto wskazał, iż organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a decyzja została wydana bez jakiegokolwiek, nawet pozornego, uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wskazując nadto, iż organ wydający decyzję w przedmiocie wpisania na listę kandydatów na syndyków ocenia dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę i nie prowadzi z własnej inicjatywy postępowania dowodowego. Podniósł również, że wymóg pracy na stanowiskach samodzielnych lub kierowniczych odnosi się do zarządzania przedsiębiorstwem jako całością, a zatem skarżący nie spełnia tego wymogu.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości okoliczność, iż decyzja wydana przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2003r. nie zawiera uzasadnienia nie powoduje sankcji nieważności decyzji administracyjnej i pozostaje bez wpływu dla prawidłowości, a zwłaszcza ważności zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest przez sąd pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie
Stosownie do § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1998r. w sprawie szczególnych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości (Dz.U. Nr 55, poz. 359) osoba fizyczna kandydująca na syndyka upadłości powinna posiadać m.in. wyższe wykształcenie. Minister, utrzymując w mocy decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] odmawiającą skarżącemu wpisu na listę kandydatów na syndyków ze względu na nieposiadanie przez skarżącego 5 letniego okresu pracy na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem, stwierdził że jeżeli w przepisach określających wymogi kwalifikacyjne mowa jest o wykształceniu wyższym bez wskazania, że chodzi o wykształcenie wyższe zawodowe przyjmuje się, że wymóg dotyczy wykształcenia wyższego magisterskiego.
W ocenie Sądu twierdzenie takie jest nieuprawnione, a znajduje jedynie potwierdzenie w potocznym rozumieniu terminu "wyższe wykształcenie". Przywołany przepis rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wymaga od kandydatów na syndyków legitymowania się wykształceniem wyższym. Takie wykształcenie posiadają osoby, które ukończyły studia wyższe i bez znaczenia pozostaje tu fakt, czy studia te realizowane były w systemie wyższego szkolnictwa zawodowego czy szkolnictwa wyższego zorganizowanego na podstawie ustawy z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym. Zarówno ustawa z dnia 12 września 1990r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zmianami), jak też ustawa z dnia 26 czerwca 1997r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 ze zmianami) przewidują kształcenie na różnych rodzajach i kierunkach studiów i określają prawo nadawania absolwentom uczelni prowadzonych na podstawie tych ustaw tytułów zawodowych.
Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy o wyższych szkołach zawodowych uczelnia zawodowa ma prawo nadawania absolwentom tytułu zawodowego licencjata lub inżyniera. Wydane przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie art. 78 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie z dnia 15 stycznia 1998r. w sprawie rodzajów dyplomów oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie zawodowe w §1 jednoznacznie stwierdza, że jest to dyplom ukończenia studiów wyższych. Ustawa o szkolnictwie wyższym przewiduje w art. 4 ust 2 m.in. prowadzenie przez uczelnie jednolitych studiów magisterskich i wyższych zawodowych i daje uczelni prawo, na podstawie ust 4 cyt artykułu, nadawania absolwentom tytułów zawodowych magistra, lekarza, inżyniera i innych określonych na podstawie art. 149 tej ustawy. Przepis ten - art. 149 ust. 2 upoważnił Ministra właściwego do spraw szkolnictwa do określenia rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie, uwzględniając rodzaje i kierunki studiów.
Stosownie do tego upoważnienia Minister Edukacji Narodowej, zarządzeniem z dnia 9 kwietnia 1992r. w sprawie określenia rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie, określając wzór dyplomów, który otrzymują absolwenci wszystkich rodzajów i kierunków studiów nazwał go dyplomem ukończenia studiów wyższych. Wśród tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów wyższych wymienionych w § 2 zarządzenia wymienia się w pkt 1 tytuł magistra, a w pkt 9 licencjata jako tytuł nadawany absolwentom wyższych zawodowych studiów określonych przepisem kierunków. Tak więc tytuł licencjata przewidziany tak przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym, jak też przepisami ustawy o wyższych szkołach zawodowych stanowi niewątpliwie dowód, iż osoba posiadając ten tytuł ma wykształcenie wyższe. Argument Ministra Sprawiedliwości podnoszony w zaskarżonej decyzji, a stwierdzający fakt, że inny jest przebieg studiów magisterskich, a inny studiów zawodowych, że nie są to studia równorzędne i że praktyka dokonywania wpisów na listę kandydatów na syndyków uwzględnia wyłącznie wykształcenie wyższe z tytułem magistra, nie mogły znaleźć uznania Sądu.
Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję uznał zatem za niezasadne stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż skarżący posiada wykształcenie wyższe magisterskie, ale historyczne, a nie ekonomiczne. W świetle przepisu § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 kwietnia 1998r. kandydat na syndyka musi się legitymować wykształceniem wyższym bez dodatkowych warunków. Również powoływana przez ministra dotychczasowa praktyka nie może stanowić uzasadnienia dokonanej odmowy, ponieważ organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego – K.p.a.), tj. do stosowania obowiązującej normy prawnej w jej jednoznacznym brzmieniu i rozumieniu.
Konsekwencją posiadania stosownego wykształcenia wyższego jest wymagana długość stażu pracy na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem (§ 1 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości). I tak przy wykształceniu wyższym bez wskazania kierunku kandydat na syndyka winien posiadać 5 letni okres pracy na wskazanych powyżej stanowiskach, zaś dla osób z wykształceniem prawniczym albo ekonomicznym okres ten wynosi 3 lata. W przedmiotowej sprawie nie było przedmiotem badania czy licencjat uzyskany przez skarżącego spełnia warunki wykształcenia ekonomicznego, skoro organ stanął na stanowisku, iż wyższe wykształcenie zawodowe nie spełnia wymogu wykształcenia wyższego.
Zważyć jednak należy na treść zaświadczenia z [...] listopada 2003r. przedłożonego przez skarżącego, z którego wynika iż od [...] października 1998r. (a więc ponad 5 lat) jest on zatrudniony w firmie O. Nie było rozważane przez organ, czy skarżący przez cały okres zatrudnienia zajmował stanowisko kierownicze i czy stanowisko to przez ten czas obejmowało zarządzanie przedsiębiorstwem.
Stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż stanowiska czy to kierownicze czy to samodzielne muszą się odnosić do zarządzania przedsiębiorstwem jako całością nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów wyżej wskazanego rozporządzenia. § 1 p kt 2 rozporządzenia stanowi jedynie o zarządzaniu przedsiębiorstwem i interpretację, że chodzi tu o przedsiębiorstwo jako całość należy uznać za dowolną. Skoro bowiem nastąpiło rozróżnienie stanowisk kierowniczych i samodzielnych, to nie można tego odnieść do zarządzania całością przedsiębiorstwa, gdyż przy stanowiskach samodzielnych z ich istoty (są czymś różnym od stanowisk kierowniczych) taka sytuacja zazwyczaj nie występuje.
Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił, dlaczego jego stanowiska nie zmienia ocena zakresu obowiązków skarżącego wyrażona w zaświadczeniu o zatrudnieniu z [...] listopada 2003r. Skoro nie dawał wiary informacjom zamieszczonym w jego treści winien swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo uzasadnić.
Gdyby uznał zaświadczenie za niejednoznaczne, albo niewystarczające powinien przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe w sprawie, czy to z urzędu, czy też wzywając wnioskodawcę do uzupełnienia złożonych dowodów. Wbrew twierdzeniom organu prezentowanym w odpowiedzi na skargę ugruntowane jest orzecznictwo NSA, zgodnie z którym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.
Organ odwoławczy nie uzasadnił w ogóle swojego stanowiska, iż skarżący nie wykazał się znajomością prawa gospodarczego, cywilnego i prawa pracy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajduje się tylko powyższa konstatacja, która nie została odniesiona do przedłożonych dokumentów. Tymczasem jak wynika ze złożonego dyplomu Wyższej Szkoły [...] w [...] skarżący ukończył studia w zakresie podatków, a więc już z tego można wyprowadzić wniosek, że zakresem studiów musiały być objęte także zagadnienia prawne. Również zajmowanie stanowiska kierownika działu prawno-finansowego wskazuje, że do obowiązków skarżącego należały kwestie prawne. Powyższe dokumenty nie były przedmiotem rozważań i oceny organu w powyższym zakresie, a prezentowane w tej mierze stanowisko uzasadnione.
Za zasadny należy uznać zarzut skargi, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego a wydana przez niego decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia. Organ odwoławczy ograniczony jest do rozpatrzenia sprawy w zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ pierwszej instancji oraz do orzekania tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (por. art. 138 § 2 k.p.a. – konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić) musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (drugiej), a nie dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W ten jednak sposób postąpił Minister Sprawiedliwości w niniejszej sprawie. Uzasadnienie decyzji Prezes Sądu z dnia [...] października 2003r. nie tylko nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., ale wręcz oscyluje na granicy jego braku, co jest poważnym naruszeniem przez ten organ standardów postępowania administracyjnego.
Z treści tej decyzji nie wynika, w jakim zakresie Prezes Sądu czynił postępowanie wyjaśniające w sprawie oraz na jakiej podstawie doszedł do wniosku, że skarżący nie spełnia warunku określonego w § 1 pkt 2 rozporządzenia.
Wszelkie ustalenia niezbędne do rozpatrzenia sprawy czynił organ II instancji naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie więc miał na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie – stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem m.in. materiału dowodowego, na którym oparto podjęte w sprawie rozstrzygnięcie i precyzyjną jego analizą, dokonaną w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Mając te kierunkowe zasady postępowania administracyjnego na uwadze, organ wszechstronnie rozpatrzy wniosek skarżącego o wpisanie na listę kandydatów na syndyków upadłości, bacząc także na inne wskazania co do dalszego postępowania poczynione powyżej.
Uznając, iż organ administracji prowadząc postępowanie naruszył § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1998r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji oraz warunków wymaganych od kandydatów na syndyków upadłości (Dz.U. Nr 55, poz. 359) oraz art. 7, 77, 80, 107 § 3, 138 § 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...].
Wobec treści zaskarżonej decyzji nie zachodziła konieczność orzekania w trybie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w trybie art. 200 p.p.s.a.