Uzasadnienie
Dnia [...] sierpnia 2002 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. W związku z tym dnia [...] grudnia 2002 r. Wójt Gminy [...] skierował do Wojewody [...] wniosek (Nr [...]) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w powołanym planie gruntów leśnych stanowiących własność J. F. (działka nr [...] o pow. 0,20 ha) oraz P. i N. W. (działka nr [...] o pow. 0,20 ha), położonych we wsi [...], gmina [...], na cele nieleśne – pod zabudowę mieszkaniową. W uzasadnieniu wniosku Wójt wskazał m.in., że za zmianą przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele mieszkaniowe przemawia ich usytuowanie w pobliżu osiedli mieszkaniowych, podkreślając jednocześnie konieczność ochrony istniejącego na tych działkach drzewostanu.
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a.., po zapoznaniu się z opinią (pozytywną) [...] Izby Rolniczej z dnia [...] czerwca 2003 r., nie wyrażono zgody na przeznaczenie w zmienianym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa położonych we wsi [...] na działkach nr [...] o pow. 1,05 ha oraz wymienionych działkach nr [...] i [...] (każda o pow. 0,20 ha). W uzasadnieniu stwierdzono, że projektowany do zmiany przeznaczenia teren leśny stanowi część kompleksu leśnego obejmującego typ siedliskowy lasu - [...]; drzewostan [...] w wieku ok. 45 lat o zadrzewieniu 0,7. Z racji położenia lasy wsi [...] są lasami ochronnymi i mają do nich zastosowanie przepisy dotyczące lasów tego rodzaju.
Ponadto obszar wsi [...] znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, utworzonego rozporządzeniem Nr 60 Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lipca 2002 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 203, poz. 4938). Wskazano również, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w tym rejonie byłaby niezgodna z przyjętą przez Radę Powiatu w [...] "Strategią rozwoju powiaty [...] do 2015 r." oraz "Programem zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w powiecie [...]", co podniósł Starosta [...], wnosząc w kilku pismach do [...] Urzędu Wojewódzkiego o ochronę lasów. Odmowę uzasadniono także tym, iż na terenie gminy [...] we wsi [...] występują grunty nieleśne, które mogą być wykorzystane na cele budownictwa mieszkaniowego.
W świetle przedstawionych argumentów uznano też, że nie jest możliwe skorzystanie z możliwości wynikających z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i uznanie projektowanych zmian przeznaczenia lasów ochronnych a cele nieleśne za szczególne przypadki, uzasadniające zmianę przedmiotowych gruntów ze względu na ważne względy społeczne i brak innych gruntów.
Powyższa decyzja została skierowana wyłącznie do Wójta Gminy [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. F. oraz P. i N. W., domagając się w nim uchylenia decyzji organu I instancji oraz wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] stanowiących ich własność gruntów leśnych (działek nr [...] i [...], każda o pow. 0,20 ha) na cele nieleśne – pod zabudowę mieszkaniową. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy skarżący podnieśli, że ochronny charakter lasy wsi [...] zawdzięczają głównie swojemu położeniu, zgodnie z art. 15 pkt 7 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a dopiero w dalszej kolejności walorom przyrodniczym i krajobrazowym. Celem utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, o którym była mowa w zaskarżonej decyzji, było stworzenie tzw. korytarza ekologicznego, którego przebieg został wskazany w załączniku do powołanego rozporządzenia Wojewody [...]. Zgodnie z opisem granic tego obszaru, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, działki nr [...] i [...] znajdują się w liniach rozgraniczających [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się liczne zabudowania, w tym także osiedla mieszkaniowe.
Ponadto skarżący podnieśli, że rozporządzenie Wojewody w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu dzieli objęte nim tereny na strefę A i B, przy czym na gruntach leśnych zaliczonych do strefy A wprowadzono zakaz lokalizowania nowych obiektów – jednakże tylko takich, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska; powyższy zakaz lokalizacji na gruntach leśnych znajdujących się w obszarze chronionego krajobrazu nie dotyczy gruntów leśnych zaliczonych do strefy B. W opinii skarżących usytuowanie na działkach nr [...] i [...] we wsi [...] jednorodzinnych budynków mieszkalnych w znikomym stopniu negatywnie wpłynie na otoczenie, w tym na istniejący drzewostan.
Dalej skarżący wywodzą, że z przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody nie wynika jednoznaczny zakaz realizacji budynków mieszkalnych, o ile nie wywołują one negatywnych skutków dla otoczenia, a także podnoszą, że na podstawie art. 26a ust. 1 pkt 1a tej ustawy dopuszczalne jest wydanie decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej (na określonych warunkach).
Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżących od powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister podniósł, ze właściciele gruntów leśnych objętym wnioskiem wójta gminy nie maja przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych pod budownictwo mieszkaniowe. Są tylko bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy, mając w niej interes faktyczny, polegający na wzroście wartości nieruchomości. Mogą uczestniczyć w tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od momentu ogłoszenia wójta o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, składając wnioski do planu, a po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu uczestniczyć w dyskusjach publicznych nad przyjętymi w planie rozwiązaniami i wnosić na piśmie uwagi.
W orzecznictwie przyjmuje się, ze pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego kształtujących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku składającego się na jej interes prawny. Stosownie do art. 7 ust. 3 na cele nieleśne ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stąd jedynie Wójt Gminy [...] może odwołać się od decyzji Wojewody [...], po uprzednim uzyskaniu zgody na przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska wnieśli do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie zainteresowani, wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy o ponownego rozpoznania przez Ministra Środowiska. W uzasadnieniu skargi wskazano, że linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest jednolita w materii oceny legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Przywołano tu wyrok z dnia 24 listopada 1999 r. wydany w podobnej sprawie, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciele działek występujący przed Ministrem Środowiska o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, mają przymiot stron. Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na swoje dotychczasowe orzecznictwo i przyjął, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe.
Ponadto, w opinii skarżących, treść art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na który powołuje się Minister Środowiska nie wyklucza wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na innej podstawie niż tylko wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z czego należy wnioskować, iż zgodę tę można wydać także na wniosek osób bezpośrednio zainteresowanych zmianą. W przypadku odmowy wyrażenia zgody prawo do wniesienia odwołania przysługuje zarówno wójtowi, jak i osobom bezpośrednio zainteresowanym zmianą przeznaczenia gruntów.
Skarżący podnieśli również, że na gruncie obowiązującej teorii prawa administracyjnego przyjmowane jest nie tylko tzw. "obiektywne" określenie pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którym stroną może być tylko taka osoba, której interes prawny opiera się na przepisach prawa materialnego, ale także tzw. "subiektywne" określenie pojęcia strony, zgodnie z którym strona postępowania administracyjnego może być każdy, kto twierdzi, że postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego. W tym ostatnim ujęciu strona jest pojęciem procesowym, a nie kategorią prawa materialnego.
W związku z tym ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony powinno nastąpić, zdaniem skarżących (opartym na powołanym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r.), w decyzji rozstrzygającej sprawco do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoją dotychczasową argumentację podkreślając, że pojęcie strony wynika jedynie z przepisów prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie takim przepisem jest ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78, z późn. zm.), a zwłaszcza jej art. 7 ust. 3, którego treść wyklucza wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne na innej podstawie niż wniosek wójta; zgody takiej nie można wydać na wniosek osób bezpośrednio zainteresowanych taką zmianą – osobom tym również nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania w przypadku odmowy wyrażenia zgody. Jedynie po przyjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściciele nieruchomości leśnych mogą składać wnioski do planu, rozpatrywane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Uprawnienia i obowiązki właścicieli lasu określa ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2000 r. Nr 56, poz. 679, z późn. zm.). W myśl art. 13 tej ustawy właściciel lasu jest obowiązany do trwałego utrzymywania lasu, w tym zachowania roślinności leśnej. Odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne nie narusza interesu prawnego właściciela lasu. Interes prawny właściciela lasu byłby naruszony jedynie w przypadku przeznaczenia go na cele nieleśne bez zgody właściciela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest postanowienie Ministra Środowiska z dnia z dnia [...] grudnia 2003 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżących od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, stanowiących własność skarżących, na cele nieleśne – pod zabudowę mieszkaniową. W uzasadnieniu tego postanowienia Minister podniósł, ze właściciele gruntów leśnych objętym wnioskiem wójta gminy nie mają przymiotu stron postępowania administracyjnego w sprawie o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych pod budownictwo mieszkaniowe.. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc kwestia przysługiwania osobom fizycznym, będącym właścicielami gruntów leśnych objętych wnioskiem o zmianę ich przeznaczenia, przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele budownictwa jednorodzinnego.
Porządkując argumentację Ministra w rozpatrywanej sprawie, zawartą w zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, można ją wyrazić następująco.
Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest ściśle związane z samą instytucją planowania przestrzennego i procedurą sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Ten pierwszy związek najdobitniej odzwierciedla art. 7 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 98, z późn. zm.), w myśl którego przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach - obecnie obowiązującej – ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z dnia 27 marca 2003 r., Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)
Ponadto ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych utrzymuje kompetencję organów administracji rządowej (wojewody i ministra) jako organów właściwych dla wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (odpowiednio do powierzchni, klasy bonitacyjnej i charakteru gruntów) i przyznaje uprawnienia wnioskodawcy wyłącznie zarządowi gminy (obecnie – jej jednoosobowym organom wykonawczym). Dodatkowo ustawa z 1995 r. wprowadziła obowiązek uzyskania opinii samorządu rolników - izby rolniczej, (podstawę dla wydawania takiej opinii stwarza art. 5a ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. z 1996 r., Nr l, poz. 3, ze zm.), nakazujący organom administracji rządowej w województwie oraz organom samorządu terytorialnego zasięgać opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rozwoju wsi i rynków rolnych).
W wyniku ewolucji stanu prawnego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się jedynym aktem prawnym o charakterze generalnym (aktem prawa miejscowego), w którym może być dokonana zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Łączą się z tym odpowiednie następstwa proceduralne.
I tak, postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z założenia nie może być wszczęte niezależnie od procedury sporządzania planu, a więc przed podjęciem przez radę gminy uchwały przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub jego zmiany (art. 14 ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oczywiście, zarówno przed, jak i po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu, zainteresowani właściciele gruntów mogą składać wnioski w sprawie zmiany przeznaczenia tych gruntów, jednakże wnioski te wiążą organ sporządzający plan w takim samym stopniu, w jakim wiążą go wnioski składane w trybie przewidzianym w K.p.a. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może złożyć skutecznie wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu. Wniosek taki, mający odpowiednią formę i treść, sporządzony przy wykorzystaniu właściwych materiałów planistycznych, wśród których znajdują się również wnioski indywidualnych właścicieli nieruchomości, może złożyć natomiast obecnie jednoosobowy organ wykonawczy gminy.
Zgodnie z powszechną praktyką indywidualni właściciele gruntów objętych wnioskiem nie są o tym powiadamiani, a adresatem decyzji rozstrzygających o uwzględnieniu, w całości albo części, bądź o odrzuceniu wniosku są organy wykonawcze gminy. W konsekwencji w dotychczasowej praktyce, ukształtowanej na podstawie obowiązujących przepisów (powołany wyżej art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów traktowane jest jako wewnętrzne postępowanie o charakterze uzgodnieniowym, podporządkowane procedurze planistycznej. Przy tak ukształtowanym trybie postępowania zainteresowany właściciel nieruchomości ma możliwość dowiedzenia się o zamierzeniach dotyczących zmiany przeznaczenie jego gruntów dopiero na etapie wystąpienia o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Dopiero jednak na kolejnym etapie prac planistycznych (wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu) właścicielowi gruntu przysługują środki ochrony jego interesu przewidziane w ustawie z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. możliwość wniesienia uwag dotyczących projektu planu. Żaden przepis ustawy nie reguluje natomiast wprost uprawnień tych właścicieli do złożenia odwołania w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Minister Środowiska podkreśla zwłaszcza brak uprawnień właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych do wszczęcia tego postępowania; według Ministra brak możliwości wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez właścicieli przesądza, że są oni tylko zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy mając w niej interes faktyczny, polegający na wzroście wartości nieruchomości.
Dalej, z wywodów Ministra wynika, że decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, nie rodzi bezpośrednio żadnych uprawnień, ani nie stanowi źródła roszczeń. Wywołuje ona bezpośrednie skutki tylko w procesie planistycznym, pozwalając na odpowiednie ukształtowanie treści projektu ustaleń planu dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Innymi słowy, decyzja ta nie rodzi bezpośrednio dla zainteresowanych żadnych skutków prawnych. O wejściu tej decyzji w życie, o konkretyzacji dopuszczonych w niej zmian rozstrzyga dopiero prawomocny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest to więc co najwyżej ekspektatywa prawa.
Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona ta ma polegać przede wszystkim na ograniczeniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. W świetle tego przepisu rada gminy nie może przeznaczyć na cele nierolnicze lub nieleśne innych gruntów niż wskazane w decyzji, może natomiast nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia w całości lub części. Co więcej, zgodnie z przyznanym gminie władztwem planistycznym (art. 4 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) rada gminy może w ogóle nie uchwalić projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego uzyskano decyzje o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W rezultacie nawet prawomocna decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele, uwzględniona w projekcie planu miejscowego, nie musi prowadzić do zmiany przeznaczenia tych gruntów, gdyż rada nie musi uchwalić planu i nie ma środków prawnych, które by ją do tego zmusiły; pośrednio oznacza to, ze zainteresowani taka zmianą przeznaczenia gruntu nie mają żadnych roszczeń i możliwości prawnych zmiany stanowiska rady(tak na ten temat: Z. Niewiadomski, "Planowanie przestrzenne. Zarys systemu.", Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2002, str. 110 i n.)
Reasumując przedstawione argumenty Minister uznał, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji właściciele gruntu leśnego, objętego projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainteresowani zmianą przeznaczenia tego gruntu na cele nieleśne, nie byli stronami w postępowaniu o zmianę takiego przeznaczenia. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele jest bowiem w całości postępowaniem mieszczącym się w ramach procedury planistycznej, mającym charakter przedmiotowy (uzgodnieniowy),w którym strona podmiotowa nie ma w istocie znaczenia prawnego. Decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego i leśnego na inne cele jest co do zasady decyzją kierowaną do rady gminy; jej adresatem jest rada gminy, od której w pełni zależy, w jaki sposób decyzja ta zostanie wykorzystana – zawsze jednak w ramach systemu planowania przestrzennego.
W obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym właściciel (współwłaściciel) gruntu nie był bowiem uprawniony do złożenia stosownego wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu, nie był powiadamiany i nie brał udziału w tym postępowaniu, a z wydanej decyzji nie wynikały dlań bezpośrednio żadne uprawnienia lub roszczenia, których mógł dochodzić innymi środkami, niż przewidziane do wzruszenia planu; co więcej – nawet ważna decyzja o zmianie przeznaczenia gruntów mogła nie wejść w życie z powodu odstąpienia przez radę od uchwalenia planu, na co skarżącemu nie przysługiwały żadne środki prawne.
Przedstawione stanowisko Ministra Środowiska trzeba uznać za błędne.
Po pierwsze, organ II instancji w całości abstrahuje od powszechnego dzisiaj poglądu, że źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również m.in. prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Inaczej mówiąc, to właśnie prawo własności, na które Minister powołuje się w innym kontekście i dla udowodnienia innej tezy, może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, wyrażony m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 68, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W odniesieniu do postępowań dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powyższa teza ogólna znalazła wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4,poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553. W uzasadnieniu tych wyroków jednoznacznie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych (w rozpatrywanych przypadkach, podobnie zresztą jak w rozpatrywanej sprawie) na cele nieleśne było wszczynane na wniosek zarządu gminy, to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości.
Podkreślano, że skoro właściciele będąc stroną nie brali udziału, bez własnej winy, w takim postępowaniu, to została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie.
Należy także przypomnieć, iż ustawa z dna 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest jednym z nielicznych aktów prawnych z zakresu prawa administracyjnego, w którym odrębnie zdefiniowano pojęcie właściciela. Mianowicie, w art. 4 pkt 4 ustawy stwierdzono, że ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu – rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Tak rozumiane pojęcie właściciela oznacza w istocie prawo władania gruntem, również o charakterze zobowiązaniowym. Można dyskutować nad przydatnością tak szerokiego pojęcia właściciela dla określenia praw strony w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie można jednak nie brać tej definicji ustawowej pod uwagę.
Po drugie, organ II instancji przywiązuje nadmierną wagę do faktu, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele może być wszczęte wyłącznie na wniosek wójta gminy; z braku uprawnienia do wszczęcia takiego postępowania przez właścicieli gruntów objętych wnioskiem wywodzi ich brak przymiotu strony w tym postępowaniu. Jest to wniosek idący zbyt daleko. Można wskazać bowiem wiele postępowań administracyjnych, w których strona nie ma uprawnień do wszczęcia postępowania, nie tracąc z tego powodu przymiotu strony. Najprostszym przykładem są wszczynane z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości (np. dla realizacji celu publicznego), w których przymiot strony - również wynikający z prawa rzeczowego – może mieć wielu właścicieli nieruchomości. Inaczej mówiąc, brak uprawnienia do wszczęcia postępowania (złożenia odpowiedniego wniosku) w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele nieleśne (np. jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej) sam w sobie nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu; stroną w tym postępowaniu jest właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie dlatego, że może złożyć wniosek w tej sprawie, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, wynikający z prawno-rzeczowego tytułu władania nieruchomością objętą wnioskiem.
Trzeba też zwrócić uwagę, że ta teza jest rozciągana przez Ministra Środowiska na kolejne decyzje wydawane na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak np. powszechnie nie są uznawani za stronę właściciele nieruchomości objętych wnioskami o wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej lub leśnej oraz właściciele działek sąsiadujących z tymi gruntami.
Konsekwentnie, biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdza, że postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie może być nadal uważane za postępowanie wewnętrzne, mieszczące się w ramach szerszego postępowania planistycznego i całkowicie od niego uzależnione. Właśnie z tego uzależnienia wynika, że we wszystkich postępowaniach administracyjnych przewidzianych w ustawie z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinni brać udział jako strona właściciele gruntów, których te decyzje dotyczą. Jest to istotne zwłaszcza teraz, po wejściu w życie wspomnianej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która zasadniczo ograniczyła uprawnienia właścicieli nieruchomości obejmowanych planem. W tej sytuacji organy administracji określone w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinny, poczynając od złożenia w toku prac planistycznych wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zawiadamiać właścicieli wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem, o podejmowanych czynnościach oraz decyzjach i postanowieniach wydawanych w sprawie – odpowiednio do ich statusu strony, zgodnie z przepisami K.p.a. Takie stanowisko doprowadzi zapewne do wydłużenia i tak już długotrwałej procedury sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z korzyścią jednak dla większości samych zainteresowanych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt b powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.