Uzasadnienie
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1510) – zwanej dalej ustawą o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257. z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. – z [...] stycznia 2015 r., stwierdzającą, że J. T. – zwany dalej zainteresowanym podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych na rzecz skarżącej spółki w okresach wskazanych w decyzji.
Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w S. w dniu 19 listopada 2014 r. zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z wnioskiem o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu zainteresowanego z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług zawartych z płatnikiem składek, w poszczególnych okresach 2011 r. 2012 r. i 2013 r.
Organ pierwszej instancji decyzją z [...] stycznia 2015 r. ustalił, że zainteresowany – wbrew treści zawartych umów nazwanych umowami o dzieło – w rzeczywistości wykonywał pracę na podstawie umów o świadczenie usług, do których zgodnie z art. 750 k. c. zastosowanie mają przepisy o zleceniu. Wobec tego podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu.
W wyniku wniesionego przez płatnika składek odwołania, Prezes NFZ utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że wprawdzie skarżący zawarł z zainteresowanym umowy, które nazwano "umowami o dzieło", lecz w rzeczywistości ich treść odpowiada umowie o świadczenie usług. Ich przedmiot obejmował bowiem wykonywanie projektów budowlanych i projektów technicznych w zakresie przyłączy do budynków.
Organ wskazał, że umowy te nie miały charakteru umowy o dzieło, albowiem polegały na świadczeniu usług, o których mowa w art. 750 § 1 k. c. Wykonanie umowy nie polegało w szczególności na wytworzeniu rezultatu poddającego się ocenie co do cech, parametrów, w tym ewentualnych wad. Badając zgodny zamiar stron i cel umowy organ doszedł do wniosku, że jej przedmiotem nie było samoistne i indywidualne dzieło, zdefiniowane w momencie zawierania umowy. Skutek realizacji projektu zawsze był uzależniony jedynie od starannego działania wykonawcy, nie zaś od posiadania przez tego ostatniego specyficznych cech czy umiejętności, poza wyuczonymi.
Powyższa decyzja stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucono uchybienie przepisom prawa poprzez niepodjęcie wszystkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób budzący zaufanie do organów administracji oraz naruszenie reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, wskazując na art. 40, art. 61, art. 6, art. 8, art. 77 k. p. a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego regulujących umowę o dzieło, tj. art. 627 k. c. i następnych. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302). Doszło bowiem do wadliwego zastosowania art. 750 k. c. w zawiązku z art. 734 § 1 i 2 k. c i następnych przy jednoczesnym nieprawidłowym niezastosowaniu art. 627 k. c., a w konsekwencji – bezzasadnego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest charakter prawny umów zawartych przez skarżącą z zainteresowanym. Istota sprawy sprowadza się więc do zweryfikowania stanowisk stron i udzielenia odpowiedzi na pytania, czy były to umowy o dzieło, czy też inne umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia i czy w zaistniałym stanie faktycznym zainteresowany podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zawartych umów.
Podstawę prawną rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach, stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które zostały wymienione w tym przepisie. Należą do nich m.in. osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osoby z nimi współpracujące (lit. e). Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych stwierdza wprost w art. 6 ust. 1 pkt 4 rozdziału 2, regulującego "Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym", że obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają (...) osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są m.in. osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia (...).
Brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o tę samą kategorię osób, podlegających ubezpieczeniu społecznemu, a tym samym kwalifikujących się do objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. W myśl art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie.
W świetle art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.), obowiązkowo ubezpieczeniom tym (społecznym) podlegają osoby wykonujące pracę nakładczą oraz zleceniobiorcy - od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy.
Zgodnie z art. 627 k.c., przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Elementami przedmiotowo istotnymi umowy o dzieło jest określenie dzieła, do którego wykonania zobowiązany jest przyjmujący zamówienie, a także, z uwzględnieniem regulacji art. 628 w zw. z art. 627 k.c., wynagrodzenia, do którego zapłaty zobowiązany jest zamawiający. Umowa o dzieło jest umową o "rezultat usługi". Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu. Przy umowie o dzieło chodzi o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku nieosiągnięcia celu umowy, jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności.
Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu Kodeksu cywilnego, jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Warszawa 2011, s. 390-391).
Z kolei, jak stanowi przepis art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W tej sytuacji ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami", pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 k.c., a więc obowiązek odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, iż subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 k.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 k.c. (por. L. Ogiegło [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7,..., s. 573 i nast.).
Istota umowy zlecenia, w świetle art. 734 k.c. i nast., wyraża się w tym, że przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Umowę zlecenia zalicza się przy tym do zobowiązań tzw. starannego działania, a nie zobowiązań rezultatu. Chociaż sama definicja zakłada dążenie do osiągnięcia określonego rezultatu - dokonania czynności prawnej, jednakże w razie jego nieosiągnięcia, ale jednoczesnego dołożenia wszelkich starań w tym kierunku, przy zachowaniu należytej staranności, zleceniobiorca nie ponosi odpowiedzialności za niewykonanie zobowiązania (tak m.in. K. Kołakowski [w:] G. Bieniek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 2006, s. 387; podobnie: M. Nesterowicz [w:] J. Winiarz (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 1989, s. 685). Innymi słowy, odpowiedzialność kontraktowa przyjmującego zlecenie powstanie wówczas, gdy przy wykonaniu zlecenia nie zachował wymaganej staranności, niezależnie od tego, czy oczekiwany przez dającego zlecenie rezultat nastąpił, czy nie.
Obszerną analizę cech umowy o dzieło i umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy umowy zlecenia przeprowadził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II UK 402/12 (publ. www.sn/sites/orzecznictwo): "Umowę o dzieło zdefiniowano w art. 627 k.c. jako zobowiązanie do wykonania oznaczonego dzieła za wynagrodzeniem. Starania przyjmującego zamówienie w umowie o dzieło mają doprowadzić w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu, za wynagrodzeniem zależnym od wartości dzieła (art. 628 § 1, art. 629, art. 632 k.c.). Umowa o dzieło zakłada swobodę i samodzielność w wykonywaniu dzieła, a jednocześnie nietrwałość stosunku prawnego, gdyż wykonanie dzieła ma charakter jednorazowy i jest zamknięte terminem wykonania. Przyjmuje się przy tym, że rezultat, o który umawiają się strony, musi być z góry określony, mieć samoistny byt oraz być obiektywnie osiągalny i pewny.
Wykonanie dzieła najczęściej przybiera postać wytworzenia rzeczy, czy też dokonania zmian w rzeczy już istniejącej (naprawienie, przerobienie, uzupełnienie). Tego rodzaju postacie dzieła są rezultatami materialnymi umowy zawartej między stronami, weryfikowalnymi ze względu na istnienie wady (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 listopada 1999 r., sygn. akt IV CKN 152/00, OSNC 2001 Nr 4, poz. 63). Poza rezultatami materialnymi istnieją także rezultaty niematerialne, które mogą, ale nie muszą być ucieleśnione w jakimkolwiek przedmiocie materialnym. W każdym razie takim rezultatem nieucieleśnionym w rzeczy nie może być czynność, a jedynie jej wynik, dzieło bowiem musi istnieć w postaci postrzegalnej, pozwalającej nie tylko odróżnić je od innych przedmiotów, ale i uchwycić istotę osiągniętego rezultatu. Pomijając wątpliwości odnośnie do uznawania za dzieło rezultatów niematerialnych nieucieleśnionych w rzeczy (por. np. K. Zagrobelny [w:] E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny.
Komentarz, 2006, s. 1039; A. Brzozowski (w:) System prawa prywatnego, t. 7, 2004, s. 329-332; J. Szczerski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 1972, s. 1371), wskazać należy, że takim rezultatem nieucieleśnionym w rzeczy nie może być czynność, a jedynie wynik tej czynności. Dzieło musi bowiem istnieć w postaci postrzegalnej, pozwalającej nie tylko odróżnić je od innych przedmiotów, ale i uchwycić istotę osiągniętego rezultatu (por. A. Brzozowski [w:] K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, t. II, 2005, s. 351-352).
Wykonanie określonej czynności (szeregu powtarzających się czynności), bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie, jest natomiast cechą charakterystyczną tak dla umów zlecenia (gdy chodzi o czynności prawne - art. 734 § 1 k.c.), jak i dla umów o świadczenie usług nieuregulowanych innymi przepisami (gdy chodzi o czynności faktyczne - art. 750 k.c.). W odróżnieniu od umowy o dzieło, przyjmujący zamówienie w umowie zlecenia (umowie o świadczenie usług) nie bierze więc na siebie ryzyka pomyślnego wyniku spełnianej czynności. Jego odpowiedzialność za właściwe wykonanie umowy oparta jest na zasadzie starannego działania (art. 355 § 1 k.c.), podczas gdy odpowiedzialność strony przyjmującej zamówienie w umowie o dzieło niewątpliwie jest odpowiedzialnością za rezultat. W wypadku umowy o dzieło niezbędne jest zatem, aby starania przyjmującego zamówienie doprowadziły w przyszłości do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II UK 60/12 - niepublikowane)".
Przedmiotem spornych w niniejszej sprawie umów zawartych pomiędzy skarżącą, a zainteresowanym było opracowanie projektów budowlanych i projektów technicznych w zakresie przyłączy do budynków. Organy przyjęły, że umowy te wyczerpują pojęcie umowy o dzieło z uwagi na to, że ich wykonanie nie polegało na uzyskaniu określonego rezultatu. Skutek umowy uzależniony był bowiem od staranności wykonawcy projektu, od którego nie wymaga się żadnych szczególnych cech osobistych. Przesądziło to o zastosowaniu w sprawie art. 750 k. c. w związku z art. 734 § 1 i 2 k. c. i nast. i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach.
W ocenie Sądu zastosowanie tych przepisów prawa było wadliwe, ponieważ spornych umów nie można zakwalifikować jako umowy świadczenia usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu. Pomimo należytego zgromadzenia materiału dowodowego, rzetelnych ustaleń faktycznych, prawidłowej interpretacji zarówno art. 627 k. c., jak i art. 750 i 734 § 1 i 2 k. c. i nast. organy popełniły błąd na etapie subsumpcji, nieprawidłowo przyjmując że umowa opiewająca na opracowanie projektu budowlanego lub technicznego stanowi umowę świadczenia usług (na temat pojęcia błędu w stosowaniu prawa zob. szerzej wyrok NSA z 14 września 2011 r., sygn. akt I GSK 263/10, LEX nr 902381). Rację mają bowiem organy, iż elementem wyróżniającym umowę o dzieło od innych umów z zakresu zobowiązań wzajemnych jest ów namacalny i mierzalny jakościowo wynik. Wadliwie natomiast zakwalifikowały projekt budowlany bądź techniczny do przedmiotu umowy o świadczenie usług regulowanej przepisami o zleceniu.
Projekt budowlany bez wątpienia jest rezultatem wymaganym przez reżim umowy o dzieło. Stanowi bowiem opracowanie będące następnie podstawą wykonywania prac budowlanych. Może być ono ponadto przygotowane wyłącznie przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, o czym stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186). Wady projektu stanowią nie tylko podstawę do kierowania wobec wykonawcy roszczeń z tytułu rękojmi, ale rodzić mogą odpowiedzialność przewidzianą w przepisach Prawa budowlanego. Projekt budowlany jest bowiem kwalifikowanym dokumentem podlegającym weryfikacji i zatwierdzeniu w procesie budowlanym. Stwierdzone przez organ administracji nieprawidłowości w projekcie mogą być poddane procedurze sanacyjnej, o której mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Naruszenie zasad projektowania podlega także, w myśl art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego, odpowiedzialności za wykroczenie. Podobnie – jako przedmiot umowy o dzieło – ocenić należy projekt techniczny przyłącza określonego medium, który stanowi element dokumentacji budowlanej bądź niekiedy materiał samoistny.
To, że w danym przypadku dzieło mogło być wykonane przez inną osobę nie ma tu żadnego znaczenia, bowiem cechą charakterystyczną dzieła nie jest to, by wykonawca posiadał szczególne, niepowtarzalne na rynku cechy. Wykonanie projektu budowlanego bądź technicznego powierzyć można dowolnie wybranej na rynku osobie, posiadającej wszakże niezbędne do tego uprawnienia. Istotny jest tutaj czynnik wyróżniający dzieło, a więc poddający się weryfikacji za pomocą instytucji rękojmi za wady rezultat.
Podobnie określenie w umowie terminu wykonania projektu nie może zmienić jej charakteru na typową umowę świadczenia usług zawartą na czas określony. Umowa o dzieło jest przecież odmianą umowy terminowej (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 18 czerwca 2013, sygn. akt I ACa 232/13, LEX nr 1335601, wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 27 maja 2013 r., I ACa 1358/12, LEX nr 1327554). Określenie w umowie o dzieło terminu jego oddania nie należy wprawdzie do essentialia negotii tego kontraktu, niemniej – jak podkreśla się w piśmiennictwie – terminy rozpoczęcia i oddania dzieła muszą być znane. Mogą wynikać również z właściwości dzieła, ewentualnie z przepisów prawa regulujących zasady wykonywania zobowiązań umownych, w tym art. 455 k. c. (zob. G. Kozieł [w:] A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Lex/el., komentarz do art. 635, teza 1). Na potrzebę jednoznacznego określenia terminu przystąpienia do wykonywania i oddania dzieła wskazuje zresztą treść art. 635 k. c. statuującego odpowiedzialność wykonawcy za nieterminowość w tym zakresie.
Rozpatrując sprawę ponownie organy zastosują się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku przyjmując, że zawarte przez skarżącą i zainteresowanego kontrakty, których przedmiotem było sporządzenie projektu budowlanego bądź technicznego kwalifikować należy jako umowy o dzieło. Odstąpią zatem od stosowania w sprawie art. 750 k. c. w związku z art. 734 § 1 i 2 k. c. i nast., a w konsekwencji – art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach. Dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie naruszenia prawa dotykają w równym stopniu decyzję zaskarżoną oraz decyzję organu pierwszej instancji. Z tego powodu, na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wyeliminował z obrotu także decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2015 r.
Wyjaśnić należy, że pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zachodziła przewidziana w art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego. Nie były bowiem spełnione przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego toczącego się na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Niespełnienie warunków ustawowych do uwzględnienia żądania nie oznacza przecież bezprzedmiotowości postępowania. Nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia wniosku, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję odmowną, nie zaś umarzającą postępowanie. Natomiast wskazana sytuacja procesowa może ulec zmianie w przypadku wycofania wniosku.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.