Uzasadnienie
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: pismem z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia zawiadomił I. P. – Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z uwagi na to, że publikowane na stronach internetowych [...] Oddziału informacje nie spełniają wymogów określonych w art. 135 ust. 2 ustawy tj. uznano, iż zasada jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określona w art. 135 ust. 2 ustawy nie jest realizowana w sposób prawidłowy. Stwierdzono bowiem, iż w prezentowanych informacjach brak następujących danych: liczby i ceny zakupionych świadczeń opieki zdrowotnej oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniobiorcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.
W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia I. P. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśniając, iż prezentowane na stronach internetowych informacje dotyczyły umów zawartych na podstawie uchylonej ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, a po dacie 1 października 2004r. [...] Oddział nie zawarł żadnej nowej umowy o udzielanie świadczeń. Wyjaśniła ponadto, iż taki sposób prezentowania danych jest pochodną działania systemu informatycznego wspomagającego administrację zawartych umów i wskazała podejmowane działania w celu właściwej realizacji zasady jawności. W jej ocenie zadania w zakresie będącym przedmiotem postępowania realizowała w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
W dniu [...] lutego 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję nakładającą na
I. P. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną w wysokości 1.000 zł na podstawie art. 167 i art. 181 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za naruszenie normy prawnej wyrażonej w art. 135 tej ustawy odnośnie jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Zdrowia stwierdził, że publikacje zawarte na stronach internetowych [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu weryfikacji, tj. w dniu [...] października 2004 r. nie zawierały informacji odnośnie maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów oraz informacje przedstawione na stronie internetowej Oddziału po dacie [...] listopada 2004 r. pomimo zapewnień Prezesa NFZ zawierały braki dotyczące liczby punktów i ceny zakupionych świadczeń, a także nie zawierały maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu. Minister podkreślił, że obowiązek zamieszczania informacji określonej w art. 135 ust. 2 powołanej wyżej ustawy istniał także na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i był określony w art. 73 tej ustawy. W ocenie Ministra Zdrowia prezentowane na stronach internetowych informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, a publikowana informacja o maksymalnej kwocie zobowiązania Funduszu względem świadczeniodawcy wynikającej z zawartych umów też nie spełniała wymogów art. 135 ust. 2 ustawy, co uzasadniało nałożenie na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia kary pieniężnej podkreślając, że jest to kara administracyjna niezależna od winy, będąca następstwem naruszenia obowiązków administracyjnych.
Pismem z [...] marca 2005r. I. P. zwróciła się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc z jednej strony, iż w jej ocenie art.135 ust. 2 ustawy nie miał zastosowania do informacji o zawartych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, z drugiej natomiast prezentowane informacje o zawartych umowach w pełni realizowały określoną w art.135 ustawy zasadę jawności. Brak wskazania informacji "ceny świadczenia" w ocenie I. P. nie ogranicza zasady jawności umów, a uzasadnione jest to tym, że "cena świadczenia" w literalnym rozumieniu art.135 ust.2 ustawy nie wynika w sposób bezpośredni z treści zawieranych umów. W jej ocenie ustalenie cen świadczeń, wyłącznie w celu zamieszczenia ich na stronie internetowej Funduszu w sytuacji, gdy nie zawierał ich sam kontrakt pozostawałaby w sprzeczności z treścią kontraktu, zaś przypadku rozbieżności nie sposób byłoby mówić o realizacji zasady jawności.
Podniosła, iż czynienie zarzutu naruszenia przepisów prawa w zakresie określonym zasadą jawności w kontekście braku aktów prawnych regulujących całokształt problemów związanych z materialnoprawnym obowiązkiem zapewnienia dostępu do informacji oraz zasadami i trybem udostępnienia informacji, stanowi nieuzasadnione przenoszenie odpowiedzialności z ustawodawcy na jej osobę z obarczeniem karą pieniężną.
W dniu [...] kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia, po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję utrzymującą w mocy jego wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. odnośnie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Zdrowia stwierdził, że nie może budzić wątpliwości fakt, iż zamieszczone na stronie internetowej informacje o umowach zawieranych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż cena to iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tych jednostek rozliczeniowych. Fakt, że cena świadczenia nie jest wymieniona kwotowo w treści zawartej umowy nie zwalnia natomiast Dyrektora [...] Oddziału z obowiązku ujawnienia jej w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy. Maksymalna kwota zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy musi być natomiast prezentowana w taki sposób aby nie wymagała od odbiorcy podejmowania jakichkolwiek działań matematycznych, nawet najprostszych. Minister Zdrowia podkreślił, że nakładając karę pieniężną kierował się zasadą celowości oraz, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej było prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a.
Pismem z dnia [...] maja 2005r. I. P. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art.128 ust 5¹, art. 162, art. 165 ust. 1² i art. 167³ oraz art. 135• i art.252• ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 10, 28, 57, 75 § 1 i art. 77, 107 § 1 k.p.a. i wniosła o stwierdzenie nieważności względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca ponowiła zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jeszcze raz podkreślając, iż strona internetowa [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia zapewniała możliwość poszukiwania, uzyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz wglądu w zdarzenia na tej stronie opisane, a zainteresowani w sposób prosty i czytelny uzyskiwali informację w zakresie wysokości środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń.
Skarżąca stwierdziła, iż realizowała swoje zadania w oparciu o wypracowane standardy postępowania nie naruszając jakichkolwiek przepisów z uwagi na brak ogólnie obowiązujących wytycznych i zasad realizacji zapisów ustawy dla zapewnienia jawności umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych.
Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.
Nadto wskazać należy, iż równolegle z toczącym się postępowaniem administracyjnym wobec skarżącej I. P. Minister Zdrowia wszczął postępowanie przeciwko Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia odnośnie nieprawidłowości w związku z realizacją zasady jawności umów. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 165 w zw.
z art. 181 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych powiadomił Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzonych nieprawidłowościach i zalecił mu niezwłoczne, nie później niż do dnia [...] grudnia 2004 r., dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy w zakresie realizacji zasady jawności informacji o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych, poprzez bezwzględne przestrzeganie 14-dniowego terminu, liczonego od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej do umieszczania na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia informacji o każdej zawartej umowie, zawierającej określenie: rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz opracowanie do dnia [...] grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy w sposób przejrzysty i czytelny, który będzie gwarantował jawność informacji poprzez łatwy i szybki dostęp do nich przez osoby zainteresowane.
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po otrzymaniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] listopada 2004 r., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie postępowania wskazując na to, że Narodowy Fundusz Zdrowia realizował swoje zadania w oparciu o wypracowane standardy postępowania nie naruszając jakichkolwiek przepisów z uwagi na brak ogólnie obowiązujących wytycznych i zasad realizacji zapisów ustawy. W dniu [...] kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia wydał decyzję zmieniającą częściowo jego poprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. skierowaną do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, odnośnie wyznaczonego w tej decyzji terminu na dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy oraz w części dotyczącej terminu opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy. W decyzji tej Minister Zdrowia udzielił Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia 30-dniowego terminu, od daty doręczenia tej decyzji, na dostosowanie działalności Funduszu do wymogów określonych w art. 135 ustawy oraz terminu trzymiesięcznego, od daty doręczenia tej decyzji, na opracowanie i wdrożenie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. l34 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).
Rozpoznając zatem sprawę pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zgodnie z którym w przypadku naruszenia prawa, statutu lub interesów świadczeniobiorców, a także w przypadku odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 128 ust. 5 i w art. 165 ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może nałożyć na Prezesa Funduszu lub zastępcę Prezesa Funduszu albo dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, odpowiedzialnego za te naruszenia lub nieudzielanie wyjaśnień i informacji, karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę, niezależnie od innych środków nadzoru przewidzianych przepisami prawa. Nie budzi wątpliwości, iż decyzja wydana w trybie art.167 powołanej ustawy jest decyzją uznaniową.
Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany - Sąd bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego.
Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa.
Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.
Minister Zdrowia uznał, że informacje zawarte na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym także [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie wypełniają obowiązku jawności umów wynikającego z art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a który to obowiązek stosownie do treści powołanego przepisu realizowany jest poprzez zamieszczanie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów. Informację tę zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia. Dlatego też korzystając z uprawnienia nadzorczego nadanego mu przez art. 165 ust. 3 tej ustawy, wydał w dniu [...] listopada 2004 r. decyzję informującą Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz zalecającą mu niezwłoczne, nie później niż do dnia [...] grudnia 2004 r., dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów określonych w art. 135 ustawy, a także opracowanie i wdrożenie do dnia [...] grudnia 2004 r. jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.
Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Zdrowia nałożył na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężna na podstawie art. 167 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych za naruszenie obowiązku określonego w art. 135 ust. 2 tej ustawy odnośnie jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Po rozpoznaniu wniosku Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. Minister Zdrowia przedłużył termin na dostosowanie działalności Narodowego Funduszu Zdrowia do wymogów określonych w art. 135 ustawy oraz do opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy.
Jednocześnie wydaną w tym samym dniu decyzją Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nakładającą na Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z art. 135 ustawy.
W ocenie Sądu z uwagi na wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, aby zapewniona była realizacja zasady jawności umów skarżąca I. P. powinna mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. Art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa bowiem w sposób szczegółowy w jakiej formie mają być publikowane informacje odnośnie rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.
Jednocześnie co podkreślała strona skarżąca na stronach internetowych Oddziału umieszczane były wszystkie informacje zawarte w podpisywanych kontraktach, a zatem zainteresowani mogli uzyskać informacje w zakresie środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń.
W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia nakładając na skarżącą I. P. karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 tej ustawy, w sytuacji gdy interpretacja art.135 budziła wątpliwości, co potwierdził sam Minister Zdrowia zobowiązując Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy. Minister Zdrowia stwierdził,iż kara nałożona na skarżącą miała nakłonić stronę do wypełniania w przyszłości naruszonego obowiązku oraz powstrzymać inne osoby pełniące funkcję dyrektorów oddziałów od analogicznych naruszeń.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż egzekwowanie przez Ministra Zdrowia obowiązku wynikającego z art.135 ust.2 powołanej ustawy w drodze nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy jego realizacja nie jest jednoznaczna i przy jednoczesnym zobowiązaniu Prezesa NFZ do opracowania i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy, nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i z pominięciem słusznego interesu strony.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.
O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawi wynosił 100 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1a w zw. z § 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu(Dz. U. 02.163.1349 z późn. zm).