Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2009 r. na rzecz K. C. i T. W. (dalej: skarżący) zostały udzielone licencje na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy o numerach odpowiednio: [...] i [...]. Do licencji wydano po trzy wypisy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorców.
Powyższe licencje zostały udzielone w wyniku wniosków zainteresowanych o odnowienie pięcioletnich dotychczasowych uprawnień, które utraciły ważność w dniu [...] sierpnia 2009 r.
Za wydanie licencji wraz z odpisami Minister Infrastruktury pobrał od każdego z przedsiębiorców opłatę na podstawie § 3 ust. 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz. U. Nr 235, poz. 1726, dalej: "rozporządzenie").
Licencje doręczono wnioskodawcom w dniu [...] sierpnia 2009 r. Stały się one ostateczne.
W dniu [...] sierpnia 2009 do Ministra Infrastruktury wpłynęło pismo skarżących z dnia [...] sierpnia 2009 r. co do zmiany praktyki przez organ i wydawanie wspólnikom spółki cywilnej osobnych licencji, zamiast jednej licencji (jak się to odbywało wcześniej) oraz zawierające żądanie zwrotu połowy poniesionych przez każdego ze wspólników kosztów odnowienia licencji. Swoje żądanie obaj wnioskodawcy sprecyzowali w piśmie z dnia [...] września 2009 r. i wskazali, że oczekują zwrotu po połowie uiszczonej opłaty od każdej z licencji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nadpłaty w wysokości 5320 złotych. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał swoją wcześniejszą decyzję w mocy.
Następnie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 833/10 Sąd uchylił zaskarżone decyzje wskazując, iż zagadnienie wysokości opłaty za udzielenie licencji nie jest materią decyzyjną. Podstawy władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. Ustawa ta nie wymaga natomiast stosowania decyzji administracyjnej w przedmiocie uiszczenia opłaty, lecz traktuje opłatę jako czynność administracyjną wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Jednocześnie Sąd wskazał, iż będzie mógł rozpoznać skargę na taką czynność po nadaniu biegu wnioskowi skarżących o zwrot po połowie uiszczonej opłaty od każdej licencji i po uwzględnieniu przez skarżących zasad wynikających z art. 52 p.p.s.a. Wyrok Sądu został doręczony skarżącym dnia 18 sierpnia 2010 r., natomiast akta administracyjne zostały zwrócone do organu przy piśmie z dnia 5 października 2010 r.
Pismem z dnia [...] września 2010 r., które wpłynęło do organu dnia [...] października 2010 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie nadpłaty z tytułu opłaty za udzielenie wnioskodawcom licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego i zwrot nadpłaty w wysokości 5320 złotych.
W odpowiedzi Minister Infrastruktury, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował, iż skarżącym nie przysługuje zwrot wnioskowanej opłaty. Licencje wraz z wypisami doręczono skarżącym w dniu [...] sierpnia 2009 r. Stały się one prawomocne, z uwagi na fakt, iż strony nie zaskarżyły ich odwołaniem.
W skardze z dnia 8 grudnia 2010 r. skarżący zaskarżyli czynność Ministra Infrastruktury polegającą na pobraniu od nich opłaty za udzielenie licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy pojazdem samochodowym w wysokości 5320 złotych i wnieśli o stwierdzenie nadpłaty oraz nakazanie organowi zwrotu skarżącym powyższej nadpłaty.
W uzasadnieniu podkreślili, iż w ramach prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w formie spółki nie ma wyodrębnionych pojazdów będących własnością tylko jednego wspólnika. Skarżący użytkują wspólnie trzy pojazdy, dwie licencje i sześć wypisów z licencji, za które zapłacili opłatę w wysokości 10640 złotych. W ich ocenie sposób naliczenia opłaty przez organ jest nieprawidłowy, a ponadto niesprawiedliwy i krzywdzący.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (będący następcą prawnym Ministra Infrastruktury, na mocy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 249, poz. 1656) wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie, ewentualnie oddalenie skargi jako niezasadnej.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż od daty doręczenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r., tj. od dnia [...] sierpnia 2009 r. rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi na czynność organu administracji publicznej. Jeżeli zatem organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie doręczone [...] sierpnia 2009 r., to w świetle przepisów art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a. termin na wniesienie skargi upłynął [...] października 2009 r., tj. 60 dni od dnia doręczenia wezwania organowi. Jednocześnie skarżący powinni byli złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, czego nie uczynili.
Uzasadniając zaś oddalenie skargi organ wskazał, iż zgodnie z wnioskiem stron zostały im udzielone licencje na kolejny pięcioletni okres, od których to licencji pobrano opłatę zgodnie z § 3 ust. 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. W ocenie organu przepisy te nie budzą wątpliwości. Skoro bowiem udzielono dwóch odrębnych decyzji, to należna jest opłata od każdej z tych czynności. Prezentowana natomiast przez skarżącego wykładnia wykracza poza reguły językowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga podlega odrzuceniu z uwagi na przedwczesne jej wniesienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą m.in. orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W myśl natomiast art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa.
Z powyższych przepisów wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być wniesione dopiero po wydaniu przez organ aktu lub podjęciu czynności. Konieczną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia danego aktu lub czynności jest bowiem fakt ich istnienia. Muszą one istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie można bowiem wnieść środka zaskarżenia od aktu lub czynności przyszłej. Zaskarżenie aktu lub czynności jako objaw woli skarżącego, wskazujący na brak akceptacji tego aktu lub czynności z jego strony, powinno wynikać z treści wniesionej skargi. Dopiero stwierdzenie faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia i aktu jego zaskarżenia umożliwia sądowi podjęcie zbadania właściwych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia (por. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 312-313).
Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Stanowi bowiem wymóg, który należy spełnić aby móc skorzystać ze środka prawnego w postaci skargi. Uprawniony podmiot składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wskazuje organowi, aby podjął działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego. W ten sposób jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego organ ma szansę ocenić zasadność żądania strony i ewentualnie podjąć własne działania zmierzające do "naprawienia" aktu niezgodnego z prawem. Istotne jest również, że odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma mocy dokonania zmian w treści aktu objętego wezwaniem.
Nie może w niego ingerować ani stanowić o innym ukształtowaniu praw i obowiązków strony niż wynikające z tego aktu. Odpowiedź ta jest wyrazem tylko i wyłącznie stanowiska organu w kwestii stawianych w wezwaniu naruszeń prawa. Powinna zawierać w swej treści ustosunkowanie się do zastrzeżeń prawnych zawartych w wezwaniu i próbę przekonania uprawnionego podmiotu o bezzasadności jego wezwania. Udzielona odpowiedź wiąże się już tylko z wyborem uprawnionego podmiotu, czy mimo przedstawionych przez organ wyjaśnień nadal chce złożyć skargę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wa 2022/08).
Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, iż wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 833/10 Sąd uchylił zaskarżone decyzje odmawiające stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty za udzielenie licencji uznając, iż zagadnienie wysokości opłat za udzielenie licencji nie jest materią decyzyjną, lecz należy je zakwalifikować jako inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, iż będzie można rozpoznać skargę na taką czynność dopiero po nadaniu biegu wnioskowi skarżących.
Należy bowiem wskazać, iż po uchyleniu decyzji w dalszym ciągu do rozpoznania przez organ pozostał wniosek skarżących z dnia [...] sierpnia 2009 r. W myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z § 3 tego artykułu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Należy zauważyć, iż przepis ten ustanawia kompetencję szczegółową do wszczęcia postępowania, istniejącą obok kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona zwraca się bowiem do organu administracji publicznej z opartym na przepisie prawa materialnego żądaniem załatwienia sprawy, a złożenie takiego wniosku przez stronę powoduje wszczęcie postępowania (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 411).
Organ powinien zatem zbadać przedmiotowy wniosek i w sytuacji, gdyby uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nadpłaty winien rozstrzygnąć o tym w odpowiednim piśmie. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada pisemności określona w art. 14 k.p.a. Dlatego też organ winien w formie pisemnej rozstrzygnąć wniosek, pouczając jednocześnie o możliwości zaskarżenia swojej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Brak załatwienia tego wniosku w formie aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powoduje, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przedwczesne, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego jest przedwczesna. Nie została bowiem podjęta żadna czynność, od której można byłoby wnieść żądanie do usunięcia naruszenia prawa.
Jednocześnie należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje działalność danego organu pod względem zgodności z prawem. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności publicznej. Dlatego też Sąd nie może rozstrzygnąć sprawy poprzez stwierdzenie nadpłaty i nakazanie jej zwrotu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.