Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "Kpa"), art. 4 pkt 22, art. 5b ust. 1, art. 6, art. 87 ust 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej "utd") oraz lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] o nałożeniu na P. B. (dalej "skarżący" lub "strona") kary pieniężnej w wysokości [...] złotych.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
W dniu 5 lutego 2016 roku o godz. 14:40 w [...] miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] nr rej. [...] przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji. Kontrolowanym pojazdem kierował A. K.. Kierowca okazał kontrolującym licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką - pojazdem o nr rej. [...]. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...].
Podczas kontroli przesłuchano kierowcę A. K. w charakterze świadka. Z jego zeznań wynikało, że od pracodawcy pobrał samochód zastępczy [...] o nr rej. [...] i wykonywał transport drogowy osób taksówką na podstawie licencji nr [...] udzielonej na inny pojazd, ponieważ pracodawca nie udostępnił mu innej licencji. Świadek zeznał, że nie zwrócił uwagi na to, że nie zgadzają się numery pojazdu i licencji (protokół z przesłuchania świadka - w aktach sprawy).
Jak wynika z informacji uzyskanych przez organ I instancji z Urzędu Miasta [...], strona posiadała 49 licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Do żadnej z posiadanych przez stronę licencji nie został na dzień kontroli wpisany pojazd o nr rej. [...]. Ww. pojazd został zgłoszony do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] w dniu [...] marca 2016 roku (pismo z Urzędu Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r.).
Pismem z dnia [...] marca 2016 roku [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania skarżący nie złożył wyjaśnień w sprawie.
Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych.
Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie transportu drogowego taksówką pojazdem niewpisanym do licencji z wyłączeniem sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję.
Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości. Strona zarzuciła decyzji naruszenie art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie okoliczności w postaci złożenia przez stronę wniosku o zmianę licencji w dniu 5 lutego 2016 roku o godz. 11:49 za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a więc przed kontrolą drogową; naruszenie art. 77 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszelkich dowodów mających na celu dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie; art. 63 Kpa poprzez jego niezastosowanie, chociaż wniosek o zmianę licencji został przez stronę złożony. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z kopii wniosku o zmianę licencji złożonego przez stronę w systemie teleinformatycznym oraz maila wraz z załącznikami skierowanego do organu oraz zwrócenie się do prezydenta m. [...] celem ustalenia, o której godzinie został zarejestrowany wniosek strony o zmianę licencji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał decyzję organu I instancji za prawidłową. Wskazał, że skarżący w dniu kontroli, tj. 5 lutego 2016 roku, wykonywał transport drogowy taksówką pojazdem niewpisanym do licencji. Jak wynika bowiem z informacji uzyskanych przez organ I instancji z Urzędu Miasta [...], pojazd o nr rej. [...] został zgłoszony do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] dopiero w dniu [...] marca 2016 roku. Organ odwoławczy nie dał wiary argumentom podniesionym w odwołaniu. Zwrócił uwagę, że przedłożona przez stronę kserokopia wniosku o zmianę danych w licencji nie zawiera żadnych urzędowych adnotacji potwierdzających wpływ wniosku do urzędu. Okoliczność w postaci rzekomego złożenia wniosku za pomocą "systemu teleinformatycznego", czyli za pośrednictwem poczty elektronicznej, nie znalazł potwierdzenia w danych posiadanych przez Urząd Miasta [...].
Jak wynika z przedłożonej przez stronę kserokopii wiadomości mailowej przesłanej przez stronę na adres [...]@[...].[...].pl, nie została ona uwierzytelniona przez zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 262). A zatem strona nie dopełniła warunków, o których mowa w art. 63 Kpa, dlatego też rzekome zgłoszenie zmiany w licencji nie mogło być skuteczne.
Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na informacje, jakie znajdują się na stronie internetowej Urzędu Miasta [...], dotyczące procedury zmiany licencji na wykonywanie transportu taksówką (http://www. [...]).
Według tychże informacji aby zgłosić zmianę w licencji konieczne jest wypełnienie stosownego wniosku, wniesienie opłaty oraz złożenie wniosku wraz z wymaganymi załącznikami w Wydziale Licencji i Transportu Drogowego Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...]osobiście, legitymując się dowodem tożsamości. Brak jest natomiast informacji o możliwości złożenia wniosku drogą elektroniczną.
Organ II instancji wyjaśnił, że transport drogowy taksówką może być wykonywany zgodnie z prawem tylko w sytuacji, gdy użyty przez przedsiębiorcę pojazd samochodowy należeć będzie do tych środków transportu, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do wydania licencji. Oznacza to, że organ I instancji właściwie zakwalifikował naruszenie, jakie zostało popełnione przez stronę w dniu kontroli. Bezspornie w dniu 5 lutego 2016 roku strona wykonywała transport drogowy taksówką pojazdem niewpisanym do licencji, co wynikało z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta [...]. Nie nakłada się kary za popełnienie naruszenia z lp. 1.2 załącznika nr 3 w sytuacji, gdy wykonujący transport drogowy taksówką wystąpił o nową licencję. Użycie przez ustawodawcę czasu przeszłego jednoznacznie wskazuje na obowiązek dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem wykonywania przewozu drogowego nowym pojazdem.
W ocenie organu strona winna była powstrzymać się od wykonywania transportu drogowego taksówką z użyciem kontrolowanego pojazdu do czasu złożenia wniosku o wydanie na niego licencji bądź jej zmianę. Wniosek o wydanie licencji na nowy pojazd nie wymaga od przedsiębiorcy spełnienia szczególnych wymagań określonych przepisami. Nadto zgłoszenie następuje w dniu przekazania właściwemu organowi informacji o nowym pojeździe, w związku z czym przedsiębiorca nie jest zmuszony do wstrzymania się od wykonywania działalności transportowej do czasu wydania przez właściwy organ określonego rozstrzygnięcia, zatem obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji nie stanowi utrudnienia dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego taksówką. Jak wynika z informacji uzyskanych przez organ I instancji z Urzędu Miasta [...] skarżący zgłosił pojazd o nr rej. [...] do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] dopiero w dniu 2 marca 2016 roku.
W oparciu o powyższe organ odwoławczy uznał nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości [...] złotych za prawidłowe.
Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c utd. Strona zarówno w toku postępowania w I, jak II instancji, nie przedłożyła żadnych dowodów uzasadniających zastosowanie powyższego przepisu. Organ podkreślił, iż okoliczność nieznajomości obowiązujących przepisów prawa nie jest okolicznością nadzwyczajną, która wyłącza odpowiedzialność za uchybienie przepisom utd.
Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2016 r.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności tego, iż wbrew ustaleniom organu I instancji, skarżący złożył za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, a więc przed kontrolą mającą miejsce dniu 5 lutego 2016 r. o godzinie 14:40, wniosek o zmianę licencji;
- - art. 77 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszelkich dowodów na celu dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie;
- - art 63 Kpa poprzez jego niezastosowanie, chociaż wniosek o zmianę licencji został złożony w formie elektronicznej, a organ bezpodstawnie przyjął, że taki wniosek nie został złożony;
- - art. 8 Kpa poprzez rozstrzygnięcie zachodzących w sprawie wątpliwości na niekorzyść skarżącego.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości, alternatywnie w przypadku zaistnienia takich przesłanek, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi strona parła stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji I instancji i ponowiła zawartą w nim argumentację.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej także: "p.p.s.a.").
Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.
Rozpatrując skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie narusza prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
W ocenie Sądu istota stawianych przez skarżącego zarzutów sprowadza się do kwestii niewłaściwego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, pod względem wystąpienia okoliczności odpowiadających nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków posiadanej licencji i uznaniu, iż przed dokonaniem kontroli skarżący nie wystąpił o zmianę posiadanej licencji.
W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 63 Kpa, w związku z Lp. 1.2 załącznika do utd okazał się nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji ustaliły w sposób jednoznaczny stan faktyczny sprawy, w wyniku czego prawidłowo została nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości przewidzianej za stwierdzone naruszenie norm transportu drogowego.
Z przywołanych wyżej przepisów utd wynika, iż przypadku transportu drogowego taksówką, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, konieczne jest m.in. posiadanie właściwej, aktualnej licencji, przez co rozumie się także wystąpienie przez uprawniony z licencji podmiot o jej zmianę. Aby uniknąć kary za naruszenie warunków licencji (w analizowanym przypadku dotyczy to niewpisania do posiadanej licencji samochodu, którym dokonywany jest transport drogowy), takie wystąpienie musi być nie tylko skutecznie (tj. w prawidłowy sposób winien być złożony wniosek do właściwego organu w tej sprawie), jak również musi to nastąpić przed ew. kontrolą spełniania warunków posiadanej licencji (vide treść załącznika nr 3 Lp.1.2 do utd).
Wniosek w sprawie zmiany licencji musi zatem zostać złożony we właściwym trybie i formie, jaką przewidują obowiązujące regulacje. W tym zakresie organ odwoławczy ustalił na podstawie informacji, jakie znajdują się na stronie internetowej Urzędu Miasta [...], dotyczących procedury zmiany licencji na wykonywanie transportu taksówką, iż do zgłoszenia zmiany w takiej licencji konieczne jest wypełnienie stosownego wniosku, wniesienie opłaty oraz złożenie wniosku wraz z wymaganymi załącznikami w Wydziale Licencji i Transportu Drogowego Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] osobiście, legitymując się dowodem tożsamości.
Powyższe stanowi właściwy tryb wnioskowanie o zmianę przedmiotowej licencji, w związku z czym brak jest informacji o możliwości złożenia wniosku w tej sprawie drogą elektroniczną.
Z uwagi na podniesioną przez skarżącego okoliczność złożenia takiego wniosku w formie elektronicznej organ wystąpił także w tej sprawie do ww. Wydziału Urzędu Miasta [...]. Z udzielonej informacji wynika brak dokonania takiego zgłoszenia w przewidzianej prawem formie, tj. uwierzytelnienia go podpisem elektronicznym, stosownie do dyspozycji art. 63 Kpa. Także przedstawiona przez skarżącego kopia zgłoszenia nie zawiera stosownych urzędowych adnotacji, w związku z czym organ prawidłowo uznał, iż takie zgłoszenie zmiany w licencji nie mogło być skuteczne, tym bardziej, że zastępuje ono w praktyce w obrocie dotychczasową licencję w zakresie, w jakim wystąpiono o jej zmianę, do czasu otrzymania nowej licencji, w związku z czym wnioskodawca jest obowiązany posiadać stosowne zgłoszenie w razie ew. kontroli, którą to okoliczność uwzględnia opisany wyżej tryb osobistego zgłoszenia zmiany licencji na wykonywanie transportu taksówką.
W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przesłuchanie wskazanego imiennie pracownika Wydziału Licencji i Transportu Drogowego Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...], jak również przesłuchania samej strony.
Odnosząc na koniec do kwestii nałożonej na skarżącego kary za stwierdzone naruszenie wskazać należy, że załatwienie przez organ administracji sprawy administracyjnej, a więc nałożenie na określony podmiot prawa konkretnego obowiązku lub przyznanie mu przewidzianego obowiązującymi przepisami prawa dokonuje się według ściśle wyznaczonych reguł postępowania. Zobowiązują one organ administracji do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzącego do obiektywnego jego ustalenia przy właściwej ocenie okoliczności faktycznych. Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach, nakładających na stronę postępowania sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej. Z uwagi na fakt, iż prawo do nałożenia kary przyznane jest organowi administracji publicznej i przebiega według procedur administracyjnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ewentualnie w przepisach prawa materialnego tych kar dotyczących, prawa strony w zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, muszą być szczególnie chronione.
Podstawowe znaczenie ma tu respektowanie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w zgodzie z tą zasadą. Na powyższy obowiązek zwracał wielokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd Najwyższy oraz wojewódzkie sądy administracyjne, podkreślając że badanie i ustalanie stanu faktycznego musi być ściśle podporządkowane wskazanej zasadzie (wyrok: NSA: z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1630/07, z dnia 31 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3431/00; wyrok SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt II ARN 41/95; wyrok WSA w Gdańsku z 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 449/08).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd stwierdza, że organy administracji sprostały obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, nie naruszając art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. i wobec stwierdzenia przez organy administracji naruszenia warunków przewozu wynikających z posiadanej przez skarżącego licencji mogła zostać nałożona kara pieniężna w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych. Stosownie natomiast do ust. 6 tego przepisu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia został określony w załączniku nr 3 do ustawy. Zgodnie więc z lp. 1.2 tego załącznika została na skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości podanej w zaskarżonej decyzji, gdyż dokonywał on przewozów osobowych taksówką, pojazdem niewpisanym do licencji. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej. Realizując ten obowiązek, organ administracji drogowej zasadnie zatem nałożył na skarżącego karę administracyjną w prawidłowej wysokości.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.