Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2010 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpoznaniu odwołania P. P. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie ustalenia oceny z egzaminu adwokackiego – utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę.
Uchwała z dnia [...] września 2010 r. zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:
Aplikant adwokacki – P. P. uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia 15 maja 2009 r. został dopuszczony do składania egzaminu adwokackiego, organizowanego przez Radę w listopadzie 2009 r. w trybie określonym w art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie (Dz.U. Nr 37 poz. 286) zwanej dalej ustawą z dnia 20 lutego 2009 r.
W toku egzaminu ustnego, przeprowadzonego 26 listopada 2009 r. aplikant otrzymał trzy cząstkowe oceny niedostateczne, co w konsekwencji oznaczało uzyskanie ogólnej oceny niedostatecznej z egzaminu.
Pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. P. P. zawiadomił ORA w [...], że nie przystąpi do zorganizowanego w czerwcu 2010 r. poprawkowego egzaminu adwokackiego.
Uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] na podstawie pkt XII i pkt XIV uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalającej zasady zdawania egzaminu adwokackiego – uznała, że odstąpienie przez P. P. od zdawania egzaminu poprawkowego jest równoznaczne z uzyskaniem przez niego oceny niedostatecznej.
Odwołanie od powyższej uchwały do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniósł P. P., zarzucając jej brak podstawy faktycznej i prawnej, naruszenie art.15 ust.3 ustawy z dn.20 lutego 2009 r. oraz pkt. XII i XIV uchwały NRA nr [...]. W uzasadnieniu odwołania, skarżący podniósł, że art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. uprawnia Naczelną Radę Adwokacką do ustalenia zasad zdawania tylko jednego egzaminu adwokackiego, zaś egzamin poprawkowy jest egzaminem kolejnym, nie objętym zakresem delegacji ustawowej. Według skarżącego, żaden z mających zastosowanie przepisów nie daje uprawnienia do przyznania oceny niedostatecznej osobie, która do egzaminu nie przystąpiła. Jego zdaniem uchwała NRA nr [...] nie nakłada obowiązku przystąpienia do egzaminu samorządowego, a w szczególności do egzaminu poprawkowego.
Skarżący wskazał, że on nie odstąpił od egzaminu, ale do niego nie przystąpił, co oznacza brak zamiaru po jego stronie poddania się weryfikacji w powyższym trybie. Taka sytuacja, jego zdaniem nie uprawnia do wystawienia jakiejkolwiek oceny.
Prezydium NRA po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego podtrzymało ustalenia faktyczne organu I instancji oraz stwierdziło, że P. P. składając w dniu 7 maja 2009 r. wniosek o dopuszczenie go do egzaminu organizowanego w listopadzie 2009 r. przez ORA w [...] - poddał się określonej procedurze i rygorom wynikającym art. 15 ustawy z dn. 20 lutego 2009 r. oraz uchwały NRA nr [...]. W szczególności, jak podkreślił organ, fakt dopuszczenia skarżącego do egzaminu na podstawie uchwały ORA w [...] z dnia [...] maja 2009 r., a w szczególności okoliczność przystąpienia przez skarżącego do egzaminu w pierwszym terminie związana była z tym, że rezygnacja z przystąpienia do egzaminu poprawkowego oznaczała wystąpienie skutków określonych w pkt XII uchwały NRA nr [...].
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ podniósł, że pojęcia "odstąpienia" i "nie przystąpienia" do egzaminu adwokackiego, w sytuacji złożenia oświadczenia o zamiarze jego zdawania, należy traktować jako równoznaczne ze wszystkimi konsekwencjami takiej decyzji. W ocenie organu II instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego zarzucająca przekroczenie przez NRA delegacji ustawowej wskutek uregulowania w uchwale również kwestii "drugiego", poprawkowego egzaminu. Zdaniem organu skarżący nie dostrzegł, że art.15 ust. 3 ustawy z 20 listopada 2009 r. upoważnił NRA do ustalenia "zasad zdawania egzaminu", a więc również możliwości jego powtarzania, dopuszczalnej liczby terminów poprawkowych, ich terminów itp. Podniósł również, że regulacja pkt XIV uchwały NRA będąc niemal dosłownym powtórzeniem poprzedniej treści art. 78 p.o.a. - zachowuje dotychczasowy model egzaminu samorządowego.
W konkluzji Prezydium NRA stwierdziło, że w sytuacji nie przystąpienia do egzaminu poprawkowego ORA miała prawo zakwalifikować zachowanie aplikanta jako spełniające przesłanki pkt XII uchwały NRA nr [...] i uznać je za równoznaczne z otrzymaniem oceny niedostatecznej. Otrzymanie bowiem oceny niedostatecznej na pierwszym terminie egzaminu, mogło spowodować odmienne ustalenie wyniku egzaminu tylko w sytuacji jej poprawienia w drugim terminie, a rezygnacja z tego uprawnienia zdaniem organu odwoławczego oznacza tyle, że wynik egzaminu musi się opierać na ocenie pierwotnie uzyskanej.
Skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. P. zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- • art 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. poprzez uznanie, że przepis ten uprawnia do określenia sposobu przeprowadzenia więcej niż jednego egzaminu adwokackiego,
- • art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. poprzez jego błędną, niezgodną z interpretacją językową i funkcjonalną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "ustalenia zasad zdawania egzaminu" mieści się uprawnienie do ustalenia liczby egzaminów, które będą przeprowadzane według wytycznych i ustaleń NRA, a nie tylko określenie sposobu przeprowadzenia jednego egzaminu,
- • art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. poprzez uznanie, że przepisy te (bądź jakiekolwiek inne przepisy ustawowe) uprawniają do przyznania oceny niedostatecznej w sytuacji nieprzystąpienia do egzaminu adwokackiego,
- • pkt XII i XIV uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej poprzez nieuprawnione uznanie, że brak zamiaru przystąpienia do kolejnego (poprawkowego) egzaminu adwokackiego jest równoznaczny z odstąpieniem od niego, a w dalszej kolejności, że oznacza złożenie egzaminu z wynikiem niedostatecznym.
Ponadto skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. (w tym w zw. z art. 140 k.p.a.) poprzez:
- • dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób sprzeczny z logicznymi wnioskami płynącymi ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskutek uznania, że skarżący poddał się procedurze implikującej obowiązek przystąpienia do więcej niż jednego egzaminu adwokackiego, w sytuacji, gdy przed terminem kolejnego egzaminu udzielił odpowiedzi na skierowane do niego w tym przedmiocie zapytanie, że do tego egzaminu nie będzie przystępował,
- • brak szczegółowego odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały ORA w zakresie wykazania istnienia podstawy prawnej do podejmowania uchwały "uznającej" nieprzystąpienie do kolejnego egzaminu za dające prawo przyznania oceny niedostatecznej z tego egzaminu oraz w kwestii istnienia uprawnienia, a nie obowiązku przystępowania do kolejnych egzaminów i implikacji z tym związanych.
W konkluzji tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały ORA w [...] i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na brak podstaw wydania uchwały i ocenienia na ocenę niedostateczną egzaminu, do którego skarżący nie przystępował oraz zasądzenie od Prezydium NRA na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała oraz uchwała ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
W dniu 25 marca 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy – Prawo o notariacie wprowadzająca m. in. nowe zasady postępowania w przedmiocie przeprowadzania egzaminów adwokackich z tym, że w art. 15 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. ustawodawca postanowił o właściwości okręgowych rad adwokackich w zakresie przeprowadzenia egzaminów adwokackich w 2009 r. dla aplikantów adwokackich, którzy zdali egzamin konkursowy 10 grudnia 2005 r. i rozpoczęli aplikację przed dniem 1 października 2006 r. upoważniając Naczelną Radę Adwokacką w ramach zawartej w ust. 3 powołanego artykułu delegacji do ustalenia w drodze uchwały zasad zdawania egzaminu adwokackiego, w szczególności zakresu egzaminu przy uwzględnieniu ust. 2, sposobu jego przeprowadzenia, sposobu oceny oraz sposobu przygotowania pytań i zadań na egzamin.
Stosownie do powyższej delegacji Naczelna Rada Adwokacka w uchwale z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchwaliła zasady zdawania egzaminów dla wymienionej powyżej grupy aplikantów adwokackich.
Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, skarżący P. P. zdał egzamin konkursowy w dniu 10 grudnia 2005 r., uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r. został wpisany na listę aplikantów i z dniem 1 czerwca 2006 r. rozpoczął aplikację adwokacką.
Powyższe oznacza, że jako aplikant podlegał on reżimowi z art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r., któremu się poddał - przystępując do egzaminu adwokackiego zorganizowanego przez ORA w [...] w listopadzie 2009 r. Pomimo uzyskania z ww. egzaminu oceny niedostatecznej – skarżący nie przystąpił do zorganizowanego przez ORA w czerwcu 2010 r. egzaminu poprawkowego, o czym zawiadomił Dziekana ORA w [...]. Uchwałą ORA w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymaną w mocy uchwałą Prezydium NRA z dnia [...] września 2010 r. organy przyjęły, że odstąpienie przez skarżącego od udziału w poprawkowym egzaminie adwokackim jest równoznaczne z uzyskaniem oceny niedostatecznej na tym egzaminie.
Materialnoprawną podstawę powyższych rozstrzygnięć stanowił punkt XII uchwały nr [...] Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2009 r. stosownie, do którego nieusprawiedliwione odstąpienie od egzaminu adwokackiego, także nieusprawiedliwione odstąpienie od egzaminu ustnego, oznacza złożenie egzaminu z wynikiem niedostatecznym oraz punkt XIV wskazanej wyżej uchwały zgodnie, z którym w przypadku niedostatecznego wyniku egzaminu, egzamin adwokacki może być powtórzony tylko jeden raz w terminie wyznaczonym przez okręgową radę adwokacką, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 6 miesięcy ani dłuższy niż 12 miesięcy.
Zdaniem skarżącego powyższe regulacje NRA wykraczają poza ramy delegacji z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r., w konsekwencji czego wydana na ich podstawie uchwała Prezydium NRA z dnia [...] września 2010 r. narusza ww. przepis. W ocenie Sądu z zarzutem tym nie można się zgodzić. Jak wynika z treści art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. intencją ustawodawcy było uregulowanie sytuacji aplikantów, którzy zdali egzamin konkursowy w dniu 10 grudnia 2005 r. i rozpoczęli aplikację przed dniem 1 października 2006 r. w warunkach wprowadzenia nowej kompleksowej regulacji powyższej materii. Pozostawiając we właściwości samorządu adwokackiego przeprowadzenie egzaminu adwokackiego dla powyższej kategorii aplikantów ustawodawca delegował Naczelnej Radzie Adwokackiej uregulowanie zasad zdawania tego egzaminu, przykładowo wyliczając kwestie, które winny zostać ustalone. NRA, korzystając z rozwiązań funkcjonujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. przyjęła m. in. możliwość jednorazowego powtórzenia egzaminu adwokackiego, w przypadku jego niedostatecznego wyniku.
Zdaniem Sądu taka regulacja nie wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r., bowiem egzamin poprawkowy stanowi w istocie element tego samego procesu egzaminacyjnego, którym kończy się aplikacja adwokacka i który został przewidziany dla ww. grupy aplikantów, nie jest zaś, jak twierdzi skarżący, kolejnym egzaminem korporacyjnym przeprowadzanym wbrew zapisom art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę przepisów art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. poprzez uznanie, że przepisy te uprawniają do przyznania oceny niedostatecznej w sytuacji nieprzystąpienia do egzaminu adwokackiego – zgodzić się należy z organem, że w sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, skarżący wniósł o dopuszczenie go do egzaminu organizowanego w listopadzie 2009 r. przez ORA w [...] – to poddał się rygorom określonym w art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. oraz wydanej na jej podstawie uchwale NRA nr [...]. Przekazanie NRA kompetencji do ustalenia zasad zdawania egzaminu adwokackiego zawiera w sobie w ocenie Sądu również konieczność uregulowania kwestii związanej z odstąpieniem od egzaminu, przy czym z nieusprawiedliwionym odstąpieniem – NRA związała rygor w postaci zrównania takiej sytuacji ze złożeniem egzaminu z wynikiem niedostatecznym.
Nieprzystąpienie przez skarżącego do egzaminu poprawkowego wiązało się zatem z uznaniem, że sytuacja ta jest równoznaczna z uzyskaniem przez skarżącego oceny niedostatecznej na tym egzaminie. Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego, że ww. regulacja nie wynika z art. 15 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r., wskazać jednak należy, że opiera się na uchwale NRA nr [...], która z kolei, jak już powyżej wykazano, zasadza się na art. 15 ust. 3 ww. ustawy. Ponownie zważyć należy, że skoro ustawodawca przesądził, że aplikanci adwokaccy, którzy zdali egzamin konkursowy w dniu 10 grudnia 2005 r. i rozpoczęli aplikację przed dniem 1 października 2006 r. egzaminowani są w 2009 r. przez samorząd zawodowy według zasad ustalonych przez NRA, to miała ona prawo również uregulować kwestie związane z odstąpieniem od egzaminu – w sytuacji gdy aplikant zadeklarował chęć przystąpienia do egzaminu korporacyjnego, albo już przystąpił do niego w pierwszym terminie.
Sytuacji powyższej nie zmienia zaś fakt, że skarżący jeszcze przed terminem egzaminu poprawkowego poinformował ORA w [...], że do powyższego egzaminu nie przystąpi. Wbrew twierdzeniu skarżącego, organ nie uznał, że ww. poddał się kolejnej weryfikacji poprzez przystąpienie do egzaminu poprawkowego, co miałoby naruszyć art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 140 kpa. Zauważyć przy tym należy, że ORA jako organizator egzaminu miała przecież prawo pozyskać informację, ilu aplikantów, którzy uzyskali wynik niedostateczny z egzaminu, skorzysta z możliwości jego poprawienia. Z faktu tego nie można zaś wyprowadzać wniosku, że przystąpienie do egzaminu poprawkowego jest jedynie uprawnieniem, a nieskorzystanie z niego może co najwyżej wiązać się z brakiem uzyskania korzyści.
W ocenie Sądu nie znajduje również usprawiedliwionych podstaw twierdzenie skarżącego odnośnie nie odniesienia się przez Prezydium NRA do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały NRA. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wyjaśnił bowiem zarówno podstawę podjętego rozstrzygnięcia, określił zakres pojęcia "zasady zdawania egzaminu" oraz stwierdził, że ustalając w drodze uchwały zasady egzaminu oparł się na dotychczasowym modelu egzaminu samorządowego, a właśnie powyższe kwestie – skarżący zakwestionował w swoim odwołaniu.
Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji – słusznie uznały, że odstąpienie przez skarżącego od udziału w poprawkowym egzaminie adwokackim jest równoznaczne z uzyskaniem oceny niedostatecznej na tym egzaminie. Zważyć przy tym należy, że powyższe jest zgodne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m. in. w wyroku z dnia 15 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 414/10.
Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.