Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 7 września 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1453/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta [...] 25 sierpnia 2021 r. nr [...] i orzekło co do istoty sprawy, w ten sposób, że: 1) umorzyło postępowanie w przedmiocie nakazania O. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł. (dalej: spółka, skarżąca) przywrócenie do stanu poprzedniego części pasa drogowego;

2) wymierzyło spółce karę pieniężną w wysokości 20.082,30 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. poprzez umieszczenie reklamy o treści,,O." z logo o powierzchni 1,46 m2 od 19 maja 2020 r. do 15 czerwca 2021 r.

Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) w związku z poz. 21a kol. 4 załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148 poz. 3717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku kontroli terenowej przeprowadzonej 7 czerwca 2018 r. stwierdzono zajęcie części pasa drogowego ul. [...] w W. w celu umieszczenia reklamy na balkonie kamienicy przy ul. [...]. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych zarządca drogi sporządził dokumentację fotograficzną.

Zarząd Terenów Publicznych [...]. pismem z 20 czerwca 2018 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o informację, czy na reklamę wydano pozwolenie na budowę, bądź dokonane było zgłoszenie na umieszczenie reklamy.

Ponadto, pismem z 22 czerwca 2018 r. Zarząd wystąpił do Biura Organizacji Urzędu [...]. o udostępnienie pozwolenia na budowę oraz o decyzję o warunkach zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...] w W. Organ administracji architektoniczno-budowlanej 6 lipca 2018 r. poinformował, że nie wydawał zezwolenia na montaż ww. urządzenia reklamowego.

Biuro Organizacji Urzędu [...] 9 lipca 2018 r. poinformowało, że w przechowywanych zbiorach archiwalnych nie ma poszukiwanych dokumentów.

Zarządca drogi zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego w celu pomiaru nośnika reklamowego. Na podstawie pomiarów dokonanych 19 maja 2020 r. uprawniony geodeta sporządził opinię geodezyjną z 21 maja 2020 r. stwierdzającą, że reklama nadwieszona jest nad dz. ew. nr [...] w obrębie [...], która stanowi pas drogowy. Powierzchnia reklamowa nad działką [...] wynosi 1,46 m2 i w całości znajduje się w pasie drogowym. Do opinii załączone zostały mapa według stanu na 19 maja 2019 r. i szkic pomiaru nośnika reklamowego.

Kontrole terenowe przeprowadzone 15 i 24 czerwca 2020 r., 7, 14 i 21 lipca 2020 r. oraz 31 grudnia 2020 r. potwierdziły dalsze umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Prezydent [...] pismem z 7 stycznia 2021 r. poinformował spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Strona została pouczona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto organ zawiadomił stronę o terminie oględzin wyznaczonym na 10 lutego 2021 r. Pismo zostało stronie doręczone 19 stycznia 2021 r.

W dniu 22 stycznia 2021 r. strona złożyła drogą elektroniczną wniosek o przedłużenie terminu zajęcia stanowiska w sprawie i zakreślenie terminu 14 dni do złożenia wyjaśnień. Organ otrzymał oryginał pisma 27 stycznia 2021 r.

W kolejnym piśmie, z 5 lutego 2021 r., strona wniosła o umorzenie postępowania. Wskazała, że umieszczony napis nie może być traktowany jako reklama, tablica reklamowa lub nośnik reklamowy, bowiem nie zawiera elementów reklamy czy promocji. Organ otrzymał oryginał pisma 9 lutego 2021 r.

Jednocześnie organ otrzymał od zarządcy budynku pismo informujące, że pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową [...] w W., a najemcą lokalu nr [...], tj. O. sp. z o.o. sp. k., zawarta została umowa zezwalająca spółce na umieszczenie nośnika reklamowego w częściach wspólnych nieruchomości, w tym m.in. na balkonie stanowiącym część elewacji frontowej.

W ramach oględzin części pasa drogowego przeprowadzonych 10 lutego 2021 r. ustalono, że reklama nadal jest umieszczona w granicach pasa drogowego. Strona nie uczestniczyła w oględzinach. Do protokołu oględzin załączono dokumentację fotograficzną.

26 marca 2021 r. stronie udostępniono skany dokumentów z akt sprawy.

Kontrole terenowe przeprowadzone 7, 14 i 19 stycznia 2021 r., 1 lutego 2021 r., 6 maja 2021 r. oraz 15 czerwca 2021 r. potwierdziły pozostawanie reklamy w dotychczasowej lokalizacji.

Prezydent [...] pismem z 17 czerwca 2021 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Prezydent [...] nakazał spółce przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie reklamy (pkt 1), wymierzył spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 2); ustalił wysokość kary pieniężnej na łączną kwotę 20.082,30 zł (pkt 3); zobowiązał spółkę do uiszczenia kary pieniężnej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4).

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji.

Kolegium pismem z 22 listopada 2021 r. zawiadomiło stronę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu oraz zobowiązano stronę i organ pierwszej instancji do udzielenia informacji co do ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy (usunięcia reklamy).

Prezydent [...] poinformował, że w wyniku kontroli terenowej przeprowadzonej 23 września 2021 r. stwierdzono usunięcie reklamy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołaną na wstępie decyzją uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło co do istoty sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., że spółka nie kwestionowała ustaleń organu co do okresu zajęcia pasa drogowego, a jedynie kwalifikację obiektu jako reklamy. Organ przyjął, że o ciągłości zajęcia pasa drogowego świadczy identyczne położenie reklamy względem balkonu i bloku oraz jego tożsama treść, a także brak zgłoszenia przez stronę twierdzeń i dowodów przeciwnych. Organ zaznaczył, że dokumentacja zdjęciowa skorelowana jest z protokołami kontroli i opinią geodezyjną. Kolegium uznało dowody zgromadzone w sprawie za wiarygodne.

Odnosząc się do wskazanej kwestii spornej organ zauważył, że na gruncie art. 40 ust. 1 i 12 ustawy o drogach publicznych oraz art. 4 pkt 23 tej ustawy, ustawodawca przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy. Reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki: występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc., wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami, został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę.

Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (vide: wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 410/14). Z tych względów organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z reklamą. Na nośniku znajdowała się bowiem nazwa spółki "O." i jej logo.

W ocenie organu, zgromadzone dokumenty m.in. opinia geodezyjna z mapą zasadniczą i pomiarem, protokoły kontroli i dokumentacja fotograficzna, dają podstawę do stwierdzenia, że reklama znajdowała się w pasie drogowym

Kara pieniężna została wymierzona za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 1,46m2 od 19 maja 2020 r. (tj. od dnia pomiaru geodezyjnego reklamy) do 15 czerwca 2021 r. (data ostatniej kontroli poprzedzającej zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego).

Wysokość kary ustalono według zasady wynikającej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (powierzchnia reklamy - 1,46 m2 x stawka opłaty za zajęcie 1m2 drogi gminnej - 3,50 zł x 10 x liczba dni zajęcia - 393 dni = 20.082,30 zł)

Kolegium uznało, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 1 k.p.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie punktu drugiego. Strona zarzuciła organowi:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
2. - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zgromadzany materiał dowodowy uzasadnia wymierzenie spółce kary za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z zebranych dowodów nie wynika jakie są granice pasa drogowego w tym jaka jest granica jego wysokości, a także to aby nośnik informacji wizualnej z logo skarżącej zamieszczony na balkonie wynajmowanego przez skarżącą lokalu nadwieszonego nad chodnikiem przy ul. [...] w W. w jakikolwiek sposób kolidował z pasem drogowym;
3. - art. 8 § 1, art. 9, art. 189f § 1 i 2, art. 189d k.p.a. w związku z art. 36 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa oceniana w świetle dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i przesłanka osiągnięcia celów postępowania restytucyjnego poprzez pouczenie bez nakładania kary pieniężnej;
4. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
5. - art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie i naliczenie kar za bezprawne zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której do zajęcia pasa drogowego nie doszło;
6. - art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do pasa drogowego zaliczyć należy przestrzeń nad jego powierzchnią do nieograniczonej wysokości, podczas gdy z treści tych przepisów wynika, że granice pasa drogowego wyznaczone są poprzez odniesienie do funkcji, celu, roli i ochrony pasa drogowego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1377) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza skargi prowadzi do wniosku, że spór w sprawie koncentruje się wokół dwóch zasadniczych kwestii - po pierwsze tego, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo zbadany w zakresie przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 1 i pkt 23 ustawy o drogach publicznych; - po drugie tego, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W odniesieniu do pierwszego ze spornych zagadnień, przed przystąpieniem do dalszych rozważań przypomnienia wymaga, że na zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Zadania zarządcy drogi określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych są różnorodne i mogą być realizowane m.in. przez wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, pobieranie opłat i kar pieniężnych. System reglamentowania sposobu użytkowania pasa drogowego na podstawie zezwoleń zarządcy drogi za opłatą zapewnić ma przede wszystkim odpowiednie warunki do realizacji celów związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, a także ochroną dróg polegającą na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, o czym stanowi art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r. sygn. II GSK 5413/16; to i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1), jak również umieszczania reklam (pkt 5 lit. a i b). Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takich obiektów (urządzeń), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu właściwym dla stanu prawnego rozpatrywanej sprawy - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, przy czym sytuacja taka nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Według ust. 2 tego artykułu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

1. 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
2. 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
3. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są zatem: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia lub umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Okoliczności te oczywiście powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Wspomniany art. 7 k.p.a., powołany jako podstawa zarzutu skargi, statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Wymaganiom tym sprostały organy administracji. W ocenie Sądu, działanie organu odwoławczego odpowiada również wynikającej z art. 8 k.p.a. zasadzie zaufania obywateli do organów administracji publicznej, gdyż w sposób wyczerpujący wyjaśnił dlaczego uznał, że spełnione zostały przesłanki nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej. Okoliczność, że strona nie podziela stanowiska organu nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.

W celu dokonania oceny, czy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia konieczne było ustalenie przebiegu granic pasa drogowego następnie, tego czy należący do skarżącej obiekt zajmował jego przestrzeń i czy obiekt ten mógł być zakwalifikowany jako reklama w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Przypomnieć trzeba, że przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Granice przestrzenne pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu oraz przestrzeń nad tym gruntem i pod nim. Z tej normatywnej definicji "pasa drogowego" wypływa wniosek, że ów pas jest rozumiany w systemie prawnym w kategoriach funkcjonalnych. Innymi słowy istota pasa drogowego jest ściśle powiązana z ruchem drogowym, jego prowadzeniem i zabezpieczeniem.

Na leżący po stronie organu obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwracano wielokrotnie uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano przy tym, że granice pasa drogowego oraz miejsce posadowienia obiektu zajmującego pas drogowy powinny być ustalone ściśle.

W rozpatrywanej sprawie organ dokonał szczegółowej analizy dokumentacji określającej przebieg pasa drogowego i usytuowania reklamy. W ocenie Sądu dowody, którymi posłużono się w sprawie tj. opinia uprawnionego geodety z 21 maja 2020 r. wraz z załączonymi do niej dokumentami tj. kopią fragmentu mapy zasadniczej w skali 1:500 według stanu na dzień pomiaru - 19 maja 2020 r. z oznaczonym położeniem nośnika reklamowego i granic działek ewidencyjnych, szkicem pomiaru, oraz dokumentacja fotograficzna wykonaną podczas licznych kontroli, nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. W szczególności szkic dołączony do ww. opinii obrazuje kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z wyraźnie oznaczoną granicą działki ewidencyjnej stanowiącą - jak wskazano w treści opinii uprawnionego geodety i uzasadnieniach decyzji organów obu instancji - granicę pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w W. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy pozwalają stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego.

Wbrew twierdzeniom skargi, organy wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. Organ nie tylko o więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale - przez wzgląd na ekonomikę procesową - od czynności takich powinien był się powstrzymać.

Skarżąca natomiast, nie przedstawiła żadnych dowodów podważających prawidłowość ustaleń organu co do przebiegu pasa drogowego oraz usytuowania reklamy. Twierdzi jedynie, że organ w swych rozważaniach nie wziął pod uwagę górnej granicy przestrzeni pasa drogowego.

W ocenie Sądu, mówiąc o granicach pasa drogowego w funkcjonalnym rozumieniu tego pojęcia, nie można abstrahować od celu ochrony pasa drogowego. Jak wspomniano na wstępie, na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa nie tylko prawo, ale również i obowiązek takiego dbania o drogę i pas drogowy, w którym się ona znajduje, aby jej użytkowanie odbywało się w sposób m.in. bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Ze względu na rolę i cel infrastruktury drogowej, zapewnienie jej pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej niewątpliwie uznane być musi za uzasadnione. W tym też znaczeniu ustawodawca wprowadził, w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zakaz podejmowania czynności, najogólniej mówiąc, szkodzących tej infrastrukturze i bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonych dowodów, obejmujących bogatą dokumentację fotograficzną, nie budzi żadnych wątpliwości, że reklama została umieszczona na balkonie budynku tak, aby była widoczna dla uczestników ruchu drogowego. Przeczy to tezie, że jej umieszczenie było irrelewantne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W tej sytuacji twierdzenia skarżącej, niepoparte żadnymi dowodami, nie mogły skutecznie podważyć dokonanych przez organ ustaleń na okoliczność zajęcia pasa drogowego.

Za prawidłową uznać należało także dokonaną przez organy administracji kwalifikację spornego obiektu jako reklamy.

Pojęcie reklamy ma swą legalną definicję w ustawie o drogach publicznych. W myśl art. 4 pkt 23 tej ustawy reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub ustanowionym przez gminę znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916).

W ramach interpretacji tej regulacji organ prawidłowo przyjął prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym z normatywnego znaczenia pojęcia reklamy wynika, że jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach, podanych w dowolnej wizualnej formie. Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie musza zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r. sygn. II GSK 1910/21 i powołane tam orzecznictwo).

Przytoczona legalna definicja reklamy jest jasna, zrozumiała i nie budzi poważniejszych wątpliwości, co do znaczenia poszczególnych jej elementów. Definicja reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych kładzie nacisk na dwa elementy: pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych) oraz negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej.

Nie ma wątpliwości, że nośnik objęty ustaleniami organu spełnia element pozytywny, ponadto nie jest znakiem drogowym, znakiem informującym ani tablicą informacyjną, o których mowa w powołanym przepisie.

Dalej zauważyć trzeba, że organ przyjął prawidłowe parametry do wyliczenia wysokości kary. Ustalenia dotyczące okresu zajęcia, powierzchni reklamy oraz przyjęta wysokość stawki podstawowej pozostają niekwestionowane.

Ponadto - w ocenie Sądu - wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia na skarżącą kary pieniężnej zasługuje na pełną aprobatę.

Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W myśl art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Skarżąca uważa, że w sprawie wystąpiła przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka znikomości naruszenia prawa. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Użyte w omawianej regulacji pojęcia nieostre, o ocennym charakterze dają organowi pewien margines uznania, który oczywiście nie może być mylony z dowolnością. Zdaniem Sądu, dokonując oceny spełnienia wskazanej przesłanki organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił, że strona jest przedsiębiorcą, spółką prawa handlowego, na której ciąży obowiązek zachowania podwyższonej staranności, nie może zatem zasłaniać się niewiedzą o wynikających wprost z ustaw obowiązkach. Na spółce ciążył obowiązek zweryfikowania charakteru obiektu, który umieściła w pasie drogowym i wystąpienie o udzielenie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym przed jej zamontowaniem. Organ stwierdził, że podnoszona przez stronę argumentacja, że sporna tablica jest tablicą informacyjną a nie reklamą, jest sprzeczna z definicją reklamy zawartą w ustawie oraz ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych i nie można jej uznać za zmniejszającą bezprawność naruszenia.

Organ zaznaczył, że pismem z 7 stycznia 2021 r. spółka została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego i o planowanym terminie oględzin. Pomimo tego, nie podjęła przez klika miesięcy żadnych działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Długość okresu bezprawnej ekspozycji reklamy w pasie drogowym, brak niezwłocznej reakcji w postaci usunięcia naruszenia oraz charakter podmiotu wskazuje, że waga naruszenia nie może być uznana za znikomą. Spółka poprzez reklamę w pasie drogowym poprawiła widoczność swojej działalności, co sama przyznała w odwołaniu. Dokonała tego bez ponoszenia kosztów na rzecz zarządcy drogi i kosztem przestrzeni pasa drogowego. W tych okolicznościach nie można odstąpić od nałożenia kary, bowiem cel kary nie zostanie spełniony. Wnioski te są logiczne i zasługują na akceptację.

W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 189d k.p.a. Kwestia zastosowania tego przepisu w odniesieniu do kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego była wielokrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sadu Administracyjnego. Sąd ten konsekwentnie wskazuje, że przepisy art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. to dwie odrębne regulacje. Art. 189d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, dotyczy jedynie kar administracyjnych, rozumianych jako sankcje, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego tj. do kar względnie oznaczonych, czyli przewidzianych w granicach "od... do...". Kary administracyjne, z wysokością określoną w sposób sztywny (np. przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) - a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze, tym samym art. 189d k.p.a. nie ma do nich zastosowania (zob. wyrok z 19 maja 2020 r. sygn. II GSK 24/20 i powołane tam piśmiennictwo). Sąd w składzie orzekającym podzielił to stanowisko.

Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogły doprowadzić argumenty dotyczące czasu trwania postępowania. W tym zakresie ewentualne nieprawidłowości w działaniu organów mogą być zwalczane za pomocą dedykowanych do tego środków prawnych - skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, z uwagi na niezasadność skargi oraz brak stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.