Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] października 2007 r., po rozpoznaniu odwołania C. Sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta W. przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich (ZDM), odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. O. w rej. ul. C. w celu umieszczenia w nim urządzenia reklamowego w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 18,00 m2, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przypomniano, że w decyzji ZDM z dnia [...] sierpnia 2007 r., organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa reklama stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stanowisko to uzasadnia przede wszystkim opinią Instytutu Badawczego Dróg i Mostów (IBDiM) w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklamy w pasie dróg w W. W opinii tej wskazano m.in., iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, np. reklamy, nie obserwuje on sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem.
Z opinii tej wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, iż w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualizacji bodźcowych zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Przedmiotowa reklama usytuowana jest w miejscu, gdzie limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do ww. wyników badań) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. W uzasadnieniu podnosi się także, iż odległość przedmiotowej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 7 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, dający podstawę do zastosowani art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Poza tym podkreślił także, iż naczelną zasadą - wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkadzanie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dodatkowo w uzasadnieniu został powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170).
Od decyzji tej odwołała się spółka podnosząc w odwołaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci:
- 1) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. O. w rejonie ul. C. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;
- 2) art. 6 k.p.a. (zasada legalności), polegającego na naruszeniu przez ZDM w W. konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący spółkę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą tego organu.
SKO uznało, że w rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wskazać, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, iż do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymagane jest zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Przy czym podkreślić należy, że nawet w sytuacji stwierdzenia zaistnienia tej przesłanki, organ zezwalający działa w sferze swobodnego uznania, a zatem może wydać zezwolenia, ale nie musi.
Przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia bowiem wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.
Jak widać z powyższego, lokalizowanie przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął NSA, który w uchwale 5 sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12).
Z treści powołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, iż jedną z wartości nimi chronionych, jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zezwolenie zatem, w drodze wyjątku, na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem SKO w [...], organ I instancji prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie taki szczególny przypadek nie występuje. Sam bowiem zamiar umieszczenia nośnika reklamowego (reklamy) w pasie drogowym nie może uzasadniać odstąpienia od zakazu umieszczania w tym pasie urządzeń zmniejszających bezpieczeństwo ruchu drogowego. To ostatnie bowiem dobro jest dobrem oczywiście nadrzędnym w stosunku do interesu ekonomicznego wnioskującej spółki, stąd też wydanie przez organ I instancji decyzji o odmowie udzielenia zgody na umieszczenie reklamy w przedmiotowej lokalizacji odpowiada prawu.
Nie są uzasadnione zarzuty odnośnie naruszenia przez organ I instancji wymienionych w odwołaniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności SKO wskazało na wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), który został przytoczony w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. SKO podkreśliło, iż wyrok ten zapadł w kontekście oceny zasadności odmowy udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, a sformułowane w nim tezy mogą znajdować zastosowanie do spraw charakteryzujących się takim samym lub podobnym stanem faktycznym i prawnym.
W ocenie NSA: "... nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. "
W kontekście powyższego wyroku NSA Kolegium wskazało, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Zdaniem SKO wyrok NSA przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy od drogach publicznych w sposób przedstawiony powyżej. Konstrukcja tych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.
SKO nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w kontekście konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa, jako że brak jest podstaw do przyjęcia, że spółka za sprawą odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy jest dyskryminowana. Sam argument, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, ponieważ Kolegium nie jest władne oceniać przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Ponadto SKO wskazało, że wydanie zezwolenia przez ZDM w W. jest w każdym przypadku czasowo ograniczone, co umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustawowych zadań.
Ponadto SKO podkreśliło, że organowi odwoławczemu jest z urzędu wiadome, iż obecnie powszechną praktyką jest odmawianie takiej zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu, względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Okoliczność bowiem, że w różnych rejonach miasta funkcjonują różnej wielkości nośniki reklamowe nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tak też należy traktować decyzję organu I instancji.
Nie można ponadto uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć. Tę zasadę należy bowiem uznać za podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób dobra: życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwie wartość o wiele większą niż interes gospodarczy skarżącej.
Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana spółka zarzucając zaskarżonej decyzji wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci:
- 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., polegającego na:
- - nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. O. w rejonie ul. C. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w wparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;
- - utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji ZDM z dnia [...] sierpnia 2007 r., pomimo wadliwego oparcia wskazanej decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci opinii IBDiM, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym, ponadto wydaną przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej;
- 2. art. 6 k.p.a. (zasada legalności), polegającego na naruszeniu przez organy obydwóch instancji w przedmiotowej sprawie konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący spółkę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą organu I instancji - ZDM w W.;
- 3. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że nośnik reklamowy przy ul. O. w rejonie ul. C. w W., nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie do powyższego, tj., że spełniona jest wskazana przesłanka, i na tej podstawie zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim przedmiotowego obiektu reklamowego.
Na podstawie podniesionych zarzutów spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2007 r. oraz decyzji ZDM z dnia [...] sierpnia 2007 r., odmawiającej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.
W uzasadnieniu skarżąca przede wszystkim podniosła zarzut, iż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2007 r. brak jest wskazania konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje, aczkolwiek nie wiadomo w jakim stopniu, faktyczne zagrożenie dla kierowców w obszarze funkcjonowania przedmiotowego urządzenia.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania, a mianowicie, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna oparta została na wynikach zawartych w opinii IBDiM, które zdaniem skarżącej spółki, są całkowicie niewiarygodne.
Skarżąca uznała za szczególnie niewiarygodne dane i wnioski zawarte w opinii IBDiM i BPRW. Według odwołującej się strony, przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nie określone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe... ", prace studialne. Ponadto opinia nie ma waloru dokumentu, gdyż nie została podpisana przez upoważnionego pracownika Instytutu.
Zdaniem skarżącej spółki, w tym stanie rzeczy organ odwoławczy naruszył przepis art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, pomimo oparcia podstawy faktycznej tegoż rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego na dowolnych ustaleniach organu w zakresie przyjętej okoliczności w postaci zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego, rzekomo powodowanego przez nośnik reklamowy spółki.
Według spółki, brak materiału dowodowego w powyższym zakresie świadczy, iż jej nośnik reklamowy faktycznie nie stanowi zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego.
Ponadto, jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2007 r., według SKO w [...], każdy nośnik umieszczony w pasie drogi zagraża bezpieczeństwu kierowców, co do zasady. Zdaniem organu, powyższa okoliczność jest oczywista, wobec czego stopień zagrożenia ruchu ulicznego powodowany przez poszczególne nośniki reklamowe funkcjonujące w wielkim mieście, w ogóle nie wymaga dowodzenia.
Przecząc powyższym twierdzeniom organu, skarżąca złożyła w załączeniu do niniejszej skargi dokument w postaci opracowania naukowego, wykonanego w dniu 15 grudnia 2003 roku przez Instytut Transportu, VIRGINIA TECH w Virginii (USA), Centrum Badań nad Przyczynami Wypadków oraz Czynnikami Ludzkimi.
Z treści przedmiotowego dokumentu wynika, że przeprowadzone w tym Instytucie w 2003 roku badania naukowe wykazały, iż billboardy przydrożne, które przykuwają największą uwagę, nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy.
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organ nie wykazał, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy realności zagrożenia dla uczestników ruchu, powodowanego przedmiotowym nośnikiem reklamowym.
Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie organy obydwóch instancji nie powołały konkretnych dowodów, które uwiarygodniałyby okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji, jako podstawa faktyczna rozstrzygnięcia.
Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko organu I instancji, jak i organu drugoinstancyjnego, powołujących się na fakty nieokreślone i nieudowodnione, jest uprawnione i prawidłowe.
Według stanowiska NSA, wyrażonego w wyroku z dnia 26 maja 1981 r., taką decyzję uznać należy za wadliwą, bowiem wydaną na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego.
Zarzut taki potwierdza stan faktyczny pasa drogowego ul. O. w rejonie ul. C. w W., który przeczy występowaniu negatywnych przesłanek do wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, o których mowa powyżej.
Mianowicie, w chwili obecnej w pasie drogi w sąsiedztwie urządzenia reklamowego spółki objętego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r., jak również w pasie drogi innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się Spółki, co do których jednak organ I instancji - ZDM w W. nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców, jak ma to miejsce, zdaniem organu, odnośnie przedmiotowego nośnika spółki, skoro wyraził dla tych firm zgodę na umieszczenie tablic reklamowych.
Co więcej, według odwołującej się spółki powyższy stan faktyczny, dotyczący wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ulic na terenie W., w tym ul. O. w rejonie ul. C. w W. świadczy o nierównym traktowaniu przez ZDM w W. przedsiębiorców z branży reklamy zewnętrznej.
Ta dyskryminująca spółkę praktyka przyjęta przez urzędników ZDM w W. przy rozstrzyganiu wniosków o zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy jest sprzeczna z zasadą równego traktowania podmiotów gospodarczych, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej, która została wyrażona w treści artykułu 32 Konstytucji RP.
Wnioski konkurencyjnych wobec spółki przedsiębiorców o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. O. w rejonie ul. C. w W., jak również pasa drogowego innych ruchliwych ulic W., w celu umieszczenia w nim urządzenia reklamowego ZDM w W. rozpatruje pozytywnie - nośniki te obecnie funkcjonują w tej i innych lokalizacjach. Natomiast, odnośnie tożsamego przedmiotowo wniosku spółki w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji, ZDM w W. wydał decyzję negatywną dla odwołującej się spółki.
Taki stan faktyczny podważa legalność i prawidłowość działań organu I instancji w przedmiotowej sprawie, obniżając w ten sposób zaufanie strony do przedmiotowego organu władzy publicznej.
Wynika to przede wszystkim z braku przejrzystości w działaniu zarządcy drogi oraz nierównego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o zajęcie pasa drogowego pod urządzenie nie związane z funkcjonowaniem drogi publicznej.
Powyższe działanie, podjęte przez ZDM w W., zdaniem skarżącej spółki, narusza zasadę równego traktowania podmiotów prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, co implikuje również naruszeniem art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), z której wynika bezwzględny obowiązek organu procedowania na podstawie przepisów prawa, w tym zgodnie z zasadami konstytucyjnymi.
W ten sposób naruszeniu uległa również naczelna zasada prawna w postaci zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Powyższe zarzuty strona postępowania podniosła w treści odwołania, wskazując, iż stan ten wymaga krytycznej oceny przez SKO w [...], jako organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Jednak, powyższe zarzuty skarżącej spółki w ogóle nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy.
Zdaniem spółki, ograniczenie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do powyższego stwierdzenia organu, narusza dyspozycję przepisu art. 7 oraz artykułu 104 § 2 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy, co do jej istoty.
Wynikiem działań podjętych w przedmiotowej sprawie przez SKO w [...], jako organu II instancji, winno być bowiem ustalenie, czy faktycznie doszło do naruszenia przez ZDM w W. zasady równości.
Zgodnie bowiem z powszechnie akceptowanym poglądem judykatury, jeśli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji (odwoławczy) ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest - czy w sprawach o analogicznej sytuacji prawnej i faktycznej, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści.
Jednak, w przedmiotowej sprawie SKO w [...] nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego, w zakresie weryfikującym zarzut strony postępowania o naruszeniu przez organ I instancji zasady równości wobec prawa.
Ponadto organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowy nośnik reklamowy skarżącej nie stanowi uzasadnionego przypadku do wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Jednak, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie widzi żadnej niekonsekwencji w działaniu organu I instancji, który wcześniejszymi decyzjami administracyjnymi zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogi pod przedmiotowy obiekt na okres wielu miesięcy, a zatem przyjął, iż spełniona jest przesłanka art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Natomiast, w przedmiotowej sprawie organ twierdzi, iż przesłanka ta nie jest już spełniona, nie podając przy tym żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających zmianę poglądów organu w tym zakresie.
Wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji wydał jednak zgodę na zajęcia pasa drogi pod przedmiotowy nośnik reklamowy. Bezsporne jest, że w dacie wydawania przedmiotowej zgody obowiązywał przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi powołany przez obydwa organy przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, to reguła prawidłowego uzasadniania decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.), ale przede wszystkim zasada wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 k.p.a.), stawiają przez tymi organami nakaz wyjaśnienia stronie postępowania i zarazem udowodnienia okoliczności, na podstawie których organy te przyjęły, w sposób całkowicie przeciwny do wcześniejszych rozstrzygnięć organu I instancji, że urządzenie to obecnie nie spełnia przesłanek zawartych w powyższym przepisie "ustawy drogowej".
Tymczasem, wyjaśnień organu w powyższym zakresie brakuje zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i zaskarżonej decyzji, co ewidentnie narusza wyżej wskazane przepisy postępowania administracyjnego w sposób istotny dla wyniku przedmiotowej sprawy.
Według skarżącej, powyższy stan jest nie do zaakceptowania w kontekście stawianego organowi I instancji zarzutu naruszenia zasady równości przedsiębiorców wobec prawa. Zasadę tę bowiem w sposób rażący narusza sytuacja, w której organy obydwóch instancji odmawiają skarżącej wydania zgody na dalsze zajęcie pasa drogi pod nośnik reklamowy, który funkcjonuje w tym miejscu od wielu miesięcy, przy jednoczesnym wydaniu przez organ I instancji, na rzecz innych podmiotów reklamy zewnętrznej, zezwoleń na umieszczenie w pasach dróg nowych urządzeń reklamowych o różnych rozmiarach.
Konkludując, skoro zatem SKO w [...] nie uwzględniło zarzutu spółki co do jej dyskryminującego traktowania przez organ I instancji, to również organowi odwoławczemu należy postawić zarzut obrazy przepisu art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.
Nadto, zdaniem skarżącej, organy obydwóch instancji, co do zasady, błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Zgodnie z poglądem prawnym zawartym w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 400/06) "regulacją prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych". Artykuł 38 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.
Bezspornie hipotezę przedmiotowego przepisu wypełnia stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie, albowiem przedmiotowy nośnik od wielu już miesięcy funkcjonuje w pasie drogi, za zgodą wydaną przez ZDM w W. Przy tym, nie zostało należycie dowiedzione przez organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, że urządzenie skarżącej obecnie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który, jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia, dotyczy zajęcia pasa drogi w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, iż zaskarżone decyzje wydane przez organy obydwóch instancji w przedmiotowej sprawie, oparte zostały na wadliwej podstawie prawnej, co w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania.
Ponadto w uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała na zasadność wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej, która jak wynika z powyższych okoliczności, w sumie może sięgnąć znaczne rozmiary. Ponadto zdemontowanie nośnika reklamowego może pociągnąć dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, albowiem znaczna ilość posiadanych przez spółkę urządzeń reklamowych w W. umiejscowiona jest w pasach drogowych.
W tym stanie rzeczy, spółka w następstwie decyzji organu odwoławczego pozbawiona zostanie możliwości prowadzenia dalszej działalności gospodarczej, albowiem nie będzie posiadała przedmiotu - nośnik reklamowy, który jest elementem koniecznym dla świadczenia usług prezentacji materiałów reklamowych.
W chwili obecnej sprawa dotycząca przedmiotowego nośnika reklamowego, nie jest sprawa incydentalną, ale wpisuje się w ciąg decyzji SKO w [...], który to organ poprzez wydawanie decyzji umarzających postępowanie odwoławcze bądź utrzymujących w mocy decyzje organu I instancji, pozbawia spółkę prawa do dalszego zajmowania odcinków pasów drogowych w W. celu umieszczenia w nich nośników reklamowych.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi.
Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W związku z podniesieniem zarzutu dot. niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej, wskazano, iż w momencie wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajmowanie pasa drogowego przez urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, mimo wystąpienia z wniosek o jego dalsze zajmowanie, jego dalsze utrzymywanie w pasie drogowym następuje na własne ryzyko wnioskodawcy. Musi się on liczyć z konsekwencjami określonymi w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego artykułu. Przepis ten obowiązuje również wówczas, gdy w związku z upływem terminu na zajęcie pasa drogowego, do organu zezwalającego wpłynął wniosek o udzielenie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego przez dane urządzenie.
Do czasu zatem, gdy decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez dane urządzenie nie stanie się ostateczną, wnioskodawca -pozostawiając to urządzenia w pasie drogowym - musi się liczyć z konsekwencjami określonymi w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Z kolei odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. - podtrzymując stanowisko w przedmiotowej sprawie, oparte na podanych w zaskarżonej decyzji wyrokach NSA - SKO podniosło także, iż skarżąca nie tylko nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego, że umieszczenie przedmiotowego urządzenia stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, ale nawet, chociażby jednym zdaniem, nie pokusiła się o wyjaśnienie, dlaczego umieszczenie tego urządzenia należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek.
Skarżąca ograniczyła się w istocie jedynie do zarzucenia organom obu instancji, iż nie przeprowadziły postępowania na okoliczność zaistnienia w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.
Tymczasem obowiązkiem organu nie jest szukaniem dowodów na poparcie tezy, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, ale ochrona interesu publicznego poprzez zakaz wydania zezwoleń, jeśli zainteresowany nie jest w stanie wykazać, że w danej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wydania zezwolenia. Ocena naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. musi być dokonana w przedmiotowej sprawie z uwzględnieniem konstrukcji przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie w oderwaniu od niego.
Ocena wypełnienia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie może być przede wszystkim dokonana tak - czego w istocie żąda skarżąca - jakby przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zezwalał co do zasady na umieszczenie przedmiotowych urządzeń w pasie drogowym, a jedynie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, upoważniał organ do odmowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] października 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora ZDM z dnia [...] sierpnia 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W., odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. O. w rej. ul. C. w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego spółki.
Skarżący podniósł w skardze zarzuty naruszenia art. 32 Konstytucji RP (zasada równości) w zw. z art. 6 k.p.a., przepisów kodeksu regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu nie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.
Dopiero w treści uzasadnienia skargi strona podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazując na oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 powołanej ustawy.
Rozpatrując skargę Sąd stwierdził, iż w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego oraz naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności powinny być zgłoszone uwagi związane ze spełnieniem przez stronę wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego.
Z naruszeniem art. 6 k.p.a. skarżący wiąże również, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzut naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej naruszenie to polega na rozstrzygnięciu rozpatrywanej sprawy w sposób dyskryminujący stronę w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasach dróg o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., w tym również w ul. W. za zgodą wydaną przez organ I instancji - ZDM w W. Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost i nie wymaga wykazania związków z naruszeniem art. 6 k.p.a. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).
Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca słusznie odniosła go imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego W. Nie wskazała natomiast, czy firmy te działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie – jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA – że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.
W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie został należycie, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, udowodniony.
Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643. Podobnie w literaturze prawniczej stwierdza się wprost, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79).
Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. "Administracja nie może być tylko bezwolnym wykonawcą prawa(...). Ma ona dość pozostawionej jej swobody, aby nadać nawet bardzo określonej normie nieco zróżnicowaną treść uzależnioną od potrzeb społecznych i sytuacji politycznej. To właśnie nazywamy polityką administracyjną." (red. Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. Prawnicze, wyd. II, Warszawa 2002, str. 22, za F. Longchamps). W literaturze prawniczej określa się również warunki takiej działalności. "...Stosowanie polityki wobec działalności polegającej na stosowaniu prawa powinno odbywać się pod dwoma jednoczesnym warunkami: po pierwsze, porządek prawny musi dopuszczać taki wpływ (lub mu nie przeszkadzać), po drugie, wpływ ten może się odbywać wyłącznie wobec stosowania takich norm, które mają odpowiednią budowę, a więc np. wobec norm uznaniowych, norm kierunkowych, norm wskazujących jedynie na możliwość podjęcia działania.
Całość tak sformułowanych kryteriów wynika z niemożliwości odstąpienia od realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawnego." (red. J. Boć, Administracja publiczna, wyd. Kolonia Limited 2003, str. 113, a także str. 292 i n.). W rozpatrywanym przypadku idzie o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp.
Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią.
Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. To organ, a nie biegły, decyduje o załatwieniu sprawy, a biegły jest powołany do wydania opinii w kwestii faktycznej, której rozstrzygnięcie jest niezbędne do wydania przez organ decyzji. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej (...), ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzje zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoja konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego (B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., str. 366 – 367, za E. Iserzonem).
Natomiast, co było również przedmiotem zarzutu, k.p.a. nie wymaga od biegłego szczególnych kwalifikacji akademickich; zgodnie z przywołanym wyżej Komentarzem przesłanką pozytywną, od spełnienia której jest uzależniona zdolność do wystąpienia w charakterze biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.).
W konsekwencji należy uznać, że stawiając zarzut dyskryminacji strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta).
Trzeba wreszcie, odpowiadając na zarzut zmiany polityki W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, zauważyć, że sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta. Natomiast z akt praktycznie każdej sprawy dotyczącej zezwolenia na "przedłużenie lokalizacji" reklamy, w tym również sprawy rozpatrywanej, wynika, iż załączono do nich odpowiednie materiały prasowe sprzed wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko ZDM, oparte m.in. na wspomnianej wyżej opinii, w kwestii umieszczania – czy lepiej – "dalszego umieszczania" reklam w pasach drogowych ulic W. było więc nagłaśniane, włącznie z imiennym wymienieniem głównych firm działających w tej branży (wśród których wymieniono również skarżącą). Przedsiębiorcy zajmujący się tą dziedziną działalności, od których wymaga się profesjonalizmu, powinni zatem znać odpowiednio wcześniej poglądy władz miejskich w tej kwestii.
Nadto należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji SKO w [...] wyraźnie mówi się o konsekwentnych – od kilku miesięcy – odmowach lokalizowania nowych powierzchni reklamowych innych firm w pasach drogowych ulic.
Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy (w [...] jest ponad 15 tys. nośników reklamowych, z czego 2,6 tys. znajduje się w pasach drogowych dróg publicznych) i typowy, wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a., zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, przywołanego również przez SKO [...], który w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, stwierdził m.in., co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2.
Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp."(LEX nr 171170).
Stąd bierze się przyjęcie pewnego domniemania faktycznego, widocznego w przytoczonym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2005r., iż duża reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta stwarza z zasady zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a co za tym idzie - powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym. Wystarczy zatem wskazanie i analiza skutków zagrożeń mogących powstać w następstwie zamierzonej lokalizacji nośnika reklamy w pasie drogowym, by uznać istnienie negatywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego, by w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy (decyzji odmownej) w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii.
Jak wskazano, art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 ustawy o drogach publicznych; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m.in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 251/06, stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 st. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca.
W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m.in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r.
Na tej postawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.
W ocenie Sądu, zwłaszcza w świetle przedstawionych wyżej poglądów orzecznictwa na niezbędny zakres postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, organ II instancji zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez Dyrektora ZDM, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Organ bowiem, w procesie stopniowej konkretyzacji doprowadził samodzielnie do ustalenia treści rozstrzygnięcia – uzasadnionej odmowy wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. O. w rejonie ul. C. w W., na cele reklamy.
Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne.
W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że – po pierwsze, wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, po drugie zaś – ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę; to w końcu ubiegający się (strona) a nie organ administracji publicznej ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa.
Z art. 63 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego zezwolenie może być wydane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a. takim przepisem szczególnym. Oznacza to, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać wskazanie, że dotyczy szczególnie uzasadnionego przypadku. Obowiązek ten obciąża wnioskodawcę (spółkę).
Oznacza to również, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oznacza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia.
Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy, tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco.
Exceptiones non sunt extentendae. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.
Przechodząc do zarzutów naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., polegającego na nie przeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. O. w rejonie ul. C. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie, należy zważyć, co następuje.
Po pierwsze, przedmiotem sprawy nie było ustalenie wpływu reklam stawianych w pasach drogowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego, i to zarówno co do zasady, jak i w związku z konkretną lokalizacją. Co do zasady dlatego, że jak stwierdził NSA w powoływanym już wielokrotnie wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., zależność ta jest oczywista. Natomiast w odniesieniu do konkretnych lokalizacji wymaga to szczegółowych badań specjalistycznych – i tu Sąd zgadza się ze stroną skarżącą – które jednak nie są przedmiotem postępowania administracyjnego, i których wykonanie obciąża w istocie wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenie. Rola wnioskodawcy w tym postępowaniu nie jest rolą recenzenta decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie, lecz to on powinien udowodnić, że lokalizacja nośnika reklamy, o którą występuje, jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.
Według oceny skarżącego dopiero bezsporne udowodnienie (m.in. na podstawie materiałów Policji, pełnego postępowania administracyjnego z wizjami lokalnymi i pogłębionymi analizami, a także wiarygodnymi badaniami naukowymi, przeprowadzonymi z całym instrumentarium badawczym) związku przyczynowego między wypadkiem drogowym i określona reklamą, a także wskazanie nadzwyczajnej ilości takich wypadków w pobliżu tej określonej reklamy może prowadzić do odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie nośnika reklamy w pasie drogowym określonej ulicy, w konkretnej lokalizacji. Innymi słowy, zgoda na umieszczenie nośników reklam w pasach drogowych ulic publicznych powinna być zasadą, zaś odmowa takiego ich usytuowania powinna dotyczyć swoistych "czarnych punktów", w których niezbicie i bezspornie wykazano przedstawiony wyżej związek przyczynowy.
Takiej ocenie przeczą przedstawione wyżej ustalenia dotyczące ciężaru dowodu w tego rodzaju sprawach – to w końcu ubiegający się ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "uzasadnionym przypadkiem".
Ponadto powołany wyrok NSA zwraca uwagę na podstawową kwestię, że to zakaz umieszczania reklam w pasach drogowych dróg publicznych stanowi zasadę, a art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jedynie dopuszcza wyjątki, które – jak wskazano wyżej – nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Należy także zwrócić uwagę, że realny charakter zagrożenia, o którym mowa w obu zarzutach, jest różnie oceniany w różnych działach czy dziedzinach administracji. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożeni jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma w tej dziedzinie zapobiegać wypadkom, a więc działać w znacznej mierze prewencyjnie, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy zarówno troska o właściwe użytkowanie dróg, w celu, do jakiego zostały przeznaczone, jak i właściwa organizacja ruchu drogowego.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.