Uzasadnienie
S. G. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożonej przez ten organ kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] października 2005 r. w punkcie kontrolnym [...] w miejscowości K. woj. [...] inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z pojazd członowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...] stanowiącego własność skarżącego. Kierowca tego pojazdu M. S. nie przedstawił do kontroli karty opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Kierowca oświadczył, że zakupił kartę opłaty drogowej na stacji paliwowej w B., ale nie wie co się z nią stało. Kierowca okazał do kontroli wykresówki z dni [...] październik 2005 r. oraz [...] październik 2005 r. Nie okazał natomiast wykresówki z poprzedniego tygodnia lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia prze kierowcę w tych dniach pojazdu o dmc powyżej 3,5 tony. Na wykresówce z [...] października 2005 r. inspektorzy stwierdzili złą obsługę przełącznika grup czasowych. Kierowca oświadczył, że w czasie kiedy tachograf rejestrował jego dyspozycyjność on odpoczywał.
Kierowca podpisał protokół nie zgłaszając do niego żadnych uwag, ani zastrzeżeń.
Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą.
Skarżący w odpowiedzi na to zawiadomienie w piśmie z dnia [...] listopada 2005 r. poinformował organ, że według twierdzeń kierowcy karta opłaty drogowej została zakupiona, ale w chwili przeprowadzania kontroli została zagubiona. Oświadczył też, że załącza do pisma w formie załącznika kartę opłaty drogowej. Ponadto poinformował, że kierowca M. S. rozpoczął pracę w jego firmie dopiero w dniu [...] października 2005 r., a więc nie miał wykresówek z poprzedniego tygodnia, natomiast zapomniał zabrać oświadczenie pracodawcy, że nie pracował w tygodniu poprzedzającym. Odnośnie nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego skarżący stwierdził natomiast, że kierowca miał obowiązek prawidłowo używać przyrząd kontrolny i nie zgłaszał awarii tego przyrządu.
Do pisma skarżący załączył zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, potwierdzenie nadania numeru NIP, zaświadczenie o numerze REGON, zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne oraz umowę o pracę z dnia [...] października 2005 r. zawartą z kierowcą M. S. Z uwagi na to, że wbrew deklaracji skarżącego, do pisma nie została załączona w formie załącznika karta opłaty drogowej, organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r. poinformował go o tym fakcie wzywając ponownie do przedstawienia pisemnych wyjaśnień oraz wszelkich dokumentów będących w jego posiadaniu dotyczących tej sprawy.
Skarżący w odpowiedzi nadesłał siedmiodniową kartę opłaty drogowej z wpisanym numerem rejestracyjnym kontrolowanego pojazdu wypełnioną na okres od [...] października do [...] października 2005 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężna w łącznej wysokości 3 300 zł, w tym:
- - karę pieniężną 3 000 zł na podstawie lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowy - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych;
- - karę pieniężną 200 zł na podstawie lp. 1.11.11. ust. 1 lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za nieokazanie wykresówki lub zaświadczenia potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli drogowej;
- - karę pieniężną 100 zł na podstawie lp. 1.11.9. ust. 3 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym – za nieprawidłowe działanie przełącznika grup czasowych, które nie spowodowało wątpliwości co do zapisów na wykresówce.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W odwołaniu stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza normy postępowania administracyjnego oraz ustawę o transporcie drogowym. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że z protokołu kontroli oraz z decyzji organu I instancji nie wynika, iż kontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej. Według skarżącego miejscowość K., w której miała miejsce kontrola znajduje się na drodze wojewódzkiej nr [...] i w związku z tym nałożona na niego kara za brak opłaty za przejazd po drodze krajowej jest niesłuszna. Pojazd nie poruszał się bowiem po drodze krajowej, a więc nie było obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po tej drodze. Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji jako bezprzedmiotowej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, na skutek wniesionego odwołania, rozpoznał sprawę tylko w zakresie nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej 3 000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych uznając, iż skarżący zakwestionował decyzję organu I instancji tylko w tym zakresie. Rozpoznając odwołanie utrzymał w tym zakresie decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty. Następuje to poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych). Organ podkreślił przy tym, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg.
Za całkowicie nieuzasadnione uznał argumenty podniesione przez skarżącego w odwołaniu, iż kierowca w momencie kontroli poruszał się po drodze wojewódzkiej nr [...] a nie po drodze krajowej. Podkreślił przy tym, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071) droga po której poruszał się pojazd zaliczona została do dróg krajowych i oznaczona nr [...]. Ponadto dokładny przebieg tej drogi, ze wskazaniem gminy S., na terenie której, w miejscowości K. została przeprowadzona przedmiotowa kontrola, precyzyjnie określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 367).
W ocenie organu II instancji okoliczność, iż kontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej nie budzi wątpliwości, a więc kierowca powinien okazać dowód uiszczenia opłaty za przejazd po tej kategorii dróg.
Odnosząc się natomiast do przedstawionej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego siedmiodniowej karty opłaty drogowej Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, iż nie może ona być dokumentem potwierdzającym uiszczenie opłaty na przejazd po drodze krajowej w dniu [...] października 2005 r. kontrolowanego pojazdu o nr rej. [...], gdyż karta ta powinna znajdować się w pojeździe w chwili kontroli. Dostarczenie jej w postępowaniu administracyjnym nie może mieć wpływu na rozstrzygniecie w niniejszej sprawie, gdyż nie można w sposób jednoznaczny powiedzieć, iż karta ta została wypełniona na kontrolowany pojazd przed rozpoczęciem przejazdu.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący S. G. podniósł, iż zaskarżył decyzję organu I instancji w całości, a nie w części jak to uznał Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zdaniem skarżącego w zakresie naruszeń nie opisanych w odwołaniu zostały one na tyle wyjaśnione w piśmie złożonym w toku postępowania administracyjnego, że organ w tym zakresie powinien uchylić wydaną decyzję.
Zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 i art. 139 k.p.a., a także art. 107 i art. 156 k.p.a. Ponownie też stwierdził, że nie było obowiązku uiszczania opłaty za przejazd po drodze, po której poruszał się kontrolowany pojazd, a ponadto opłata ta została uiszczona, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stwierdzając, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji tylko w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W toku rozpoznania sprawy przez organ II instancji doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (w szczególności art. 128 k.p.a.), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Art. 128 k.p.a. stanowi, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Odwołanie jest więc, co do zasady środkiem prawnym o charakterze niesformalizowanym. Kodeks postępowania administracyjnego, urzeczywistniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie stawia odwołaniu w zasadzie żadnych wymogów co do treści. Z odwołania powinno jedynie wynikać, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Takie rozwiązanie jest efektem przyjętej prze ustawodawcę koncepcji postępowania przed organem II instancji, z którego wynika, że postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy indywidualnej zakończonej decyzją organu I instancji.
Skarżący w odwołaniu wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego stwierdził "wnoszę odwołanie wobec wystawionej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., ponieważ narusza ona normy postępowania administracyjnego oraz ustawę o transporcie drogowym".
W świetle powyższego stwierdzenia skarżącego organ II instancji nie miał podstaw aby ograniczyć ponowne rozpoznanie sprawy tylko do nałożonej na stronę kary pieniężnej 3000 zł mimo, że w uzasadnieniu odwołania znalazły się faktycznie zarzuty tylko odnośnie tej kary.
Z zasady odformalizowania odwołania wynika bowiem, że strona może w nim podnosić dowolne zarzuty co do zgodności decyzji z prawem materialnym lub procesowym, natomiast zadaniem organu odwoławczego jest, niezależnie od treści zgłoszonych zarzutów, ponowne zbadanie pod względem merytorycznym sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i odniesienie się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał odwołanie skarżącego jako wniesione tylko odnośnie nałożonej na niego kary pieniężnej 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych i w związku z tym tylko w tym zakresie rozpoznał sprawę ponownie.
Organ II instancji nie rozpatrzył wiec odwołania skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. w sposób zgodny z regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
Jeżeli organ miał wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia organu I instancji objętego odwołaniem to mógł zwrócić się do strony o sprecyzowanie jej stanowiska, nie mógł natomiast sam (bez wyraźnej woli strony) ograniczyć zakresu ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania.
Jak wynika natomiast z sentencji zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. "decyzja organu I instancji została utrzymana w kwestionowanym zakresie w mocy" co wyraźnie wskazuje, iż organ II instancji rozpatrywał odwołanie skarżącego tylko odnośnie kary pieniężnej 3000 zł.
Powyższe uchybienie – w ocenie Sądu – uzasadnia stwierdzenie, iż postępowanie administracyjne (odwoławcze) dotknięte jest istotna wadą, która uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2001 r. I SA 637/2000 stwierdził, iż "kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania."
Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącego organ II instancji musi więc jeszcze raz zbadać w całości pod względem merytorycznym sprawę rozstrzygniętą decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. i odnieść się do treści całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji.
Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji, w każdym przypadku, powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenia stanu faktycznego sprawy stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.