Uzasadnienie
P. Sp. z o. o. z siedzibą w T. (dalej też jako "skarżąca", "spółka", "wnioskodawca" lub "strona") wnioskiem z 23 lipca 2019 r. wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej też jako "organ" lub "GDDKiA") o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia ø 63 PE w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w miejscowości M. (w rejonie skrzyżowania z ulicą [...]).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił zgody na lokalizację ww. sieci. Organ podkreślił, że projektowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) sieć gazowa średniego ciśnienia stanowi nowe urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Lokalizację sieci gazowej należy przy tym ustalać w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm., dalej też jako "u.d.p."), w myśl którego właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury między innymi, gdy ich umieszczenie spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Takim przepisem, zdaniem organu, jest § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), zgodnie z którym infrastruktura techniczna niezwiązana z gospodarką drogową umieszczana w pasie drogowym nie może m.in. przyczyniać się do zmniejszenia wartości użytkowej drogi, czy też ograniczać możliwości przebudowy lub remontu drogi.
Organ podkreślił, że projektowana sieć byłaby lokalizowana pod konstrukcją jezdni bitumicznej drogi krajowej na skrzyżowaniu z ul. [...] (pod tarczą skrzyżowania), co w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu wraz z wymaganą przepisami strefą kontrolowaną zmniejszyłoby wartość użytkową drogi i stanowiłaby naruszenie wyżej cytowanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nadto lokalizacja sieci gazowej pod jezdnią skrzyżowania drogi krajowej obciążonej ruchem kołowym bezspornie spowoduje uszkodzenie jej konstrukcji zarówno podczas budowy jak i eksploatacji.
Skarżąca, kwestionując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowisko organu, podkreśliła, że projektowany gazociąg zlokalizowany będzie w pasie zieleni i chodniku w odległości około 4 metrów od granicy jezdni ulicy [...] oraz pod ulicą boczną od ulicy [...] (ul. [...]). Gazociąg nie będzie przebiegał pod jezdnią drogi krajowej nr [...], gdzie prowadzony jest ruch tranzytowy. Spółka podkreśliła, że wszelkie prace związane z budową i eksploatacją gazociągu będą odbywały się bez utrudnień w ruchu drogowym. Nadto prace budowalne pod ulicą [...] będą wykonywane techniką bezwykopową (przewiert sterowany) a ten sposób wykonania nie będzie naruszał elementów technicznych drogi i nie zmniejszy jej wartości użytkowej.
Ponadto gazociąg będzie wykonany z odpowiednio wzmacnianych rur. Skarżąca podkreśliła nadto, że w pasie zieleni ulicy [...] przebiega już gazociąg źródłowy, wobec czego, aby zasilić istniejące budynki mieszkalne zlokalizowane w ulicy [...], konieczne jest umiejscowienie linii gazowej w sposób przedstawiony przez spółę we wniosku.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że lokalizacja wnioskowanej sieci koliduje ze znajdującym się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], chodnikiem, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. W związku z tym proponowana przez stronę lokalizacja projektowanej inwestycji jest niezgodna z art. 39 ust. 1 u.d.p., który stanowi że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości. Przedmiotowa inwestycja może natomiast, zdaniem organu, spowodować uszkodzenia elementu drogi, jakim jest chodnik i wpłynąć na wartość użytkową drogi, na co wskazuje § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Nadto umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą - jak w analizowanym przypadku - może przyczynić się, zdaniem GDDKiA, do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zaznaczył, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku obciążona jest bardzo dużym ruchem pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych, gdzie natężenie ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi wynosi aż 13 888 pojazdów na dobę. Okoliczność ta może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń, i związaną z tym zmianą organizacji ruchu. W przypadku bowiem awarii, konserwacji czy wymiany, omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym. W związku z powyższym prowadzenie robót polegających na lokalizacji, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], sieci gazowej średniego ciśnienia, mogłoby spowodować czasowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Organ podkreślił także, że projektowana sieć miałaby zostać zlokalizowana pod konstrukcją jezdni bitumicznej drogi krajowej nr [...] w miejscu skrzyżowania z ul. [...] (pod tarczą skrzyżowania), co w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu wraz z wymaganą przepisami strefą kontrolowaną zmniejszyłoby wartość użytkową, co w ocenie zarządcy drogi jest niedopuszczalne. Zgodnie z § 140 ust. 6 ww. rozporządzenia budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Umieszczenie zaś wnioskowanej sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby ponadto, w ocenie organu, możliwość jej ewentualnej przebudowy. Co więcej, organ zaznaczył, że odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni winna wynosić w przedmiotowej sprawie co najmniej 10 metrów.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 roku spółka zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu i bezpodstawne przyjęcie, że jego umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, pomimo tego, że projektowany gazociąg miałby zostać umiejscowiony w całości pod chodnikiem oraz pasem zieleńca, przez co nie wpływałby w żaden sposób na pas ruchu drogowego.
Ponadto spółka zarzuciła w swej skardze naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mleć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), z uwagi na:
- - pominięcie, okoliczności związanych z posadowieniem projektowanego gazociągu, które wskazują na to, że będzie przebiegał po pasie zieleńca oraz chodnika, a w związku z tym nie będzie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego;
- - powierzchowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego, ograniczające się jedynie do powtórzenia i rozbudowy argumentacji organu I instancji, z pominięciem okoliczności faktycznych, z których wynika, że celem posadowienia gazociągu było połączenie dwóch elementów sieci - jednego zaplanowanego i przebiegającego przez ulicę [...], i drugiego znajdującego się już w pasie drogowym pod drogą krajową nr [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...];
- - pominięcie przy wyjaśnieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci konieczności zabezpieczenia realizacji dostaw paliwa gazowego w M., co jest niemożliwe bez możliwości uregulowania tytułu do korzystania;
- 2. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie, że na podstawie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 2018 r., w tym samym miejscu drogi krajowej nr [...] została uzgodniona lokalizacja innego odcinka tej samej sieci, co oznacza, że organ, odmawiając uzgodnienia połączenia z istniejącym odcinkiem gazociągu, naruszył zasadę uprawnionych oczekiwań strony dotyczących podobnego rozstrzygnięcia w tożsamych sprawach.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] sierpnia 2019 roku, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi i opisanych w jej uzasadnieniu, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 roku Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarówno wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2019 r., jak i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r., dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej już wcześniej ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.
Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji sieci gazowej nie ma zatem charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie miedzy innymi linii gazowej spowodowałoby:
- - zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,
- - naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub
- - miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 u.d.p. ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ odwołuje się przy tym do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi (niecałe czternaście tysięcy pojazdów na dobę). Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi.
W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń.
Organ w ogóle pomija przy tym ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację skarżącej dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i sposobu ich wykonania. Otóż skarżąca podkreśliła, że zakres prac nie będzie dotyczył jezdni drogi krajowej nr [...] i nie będzie powodował żadnych utrudnień w ruchu drogowym. Spółka zaznaczyła ponadto, że prace budowalne pod ulicą [...] będą wykonywane techniką bezwykopową i nie naruszą elementów technicznych drogi ani nie zmniejszą jej wartości użytkowej.
Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu, w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, dlaczego sposób wykonania sieci gazowej, zaproponowany przez skarżącą, stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ nawet nie poddał ocenie prawdziwości twierdzeń strony odnośnie charakteru prac niezbędnych dla ułożenia przedmiotowej linii sieci gazowej ani nie poddał analizie ich wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie jest więc wiadomym, czy istotnie sposób proponowanych przez skarżącą prac (technika przewiertu ograniczona do obszaru chodnika) wpływałby na bezpieczeństwo zarówno użytkowników jezdni, jak i chodnika. Prawidłowa ocena w powyższym zakresie, po pierwsze winna więc zweryfikować twierdzenia strony odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi.
Zagadnienia, które winny zostać przez organ wyjaśnione, to kwestia wpływu proponowanych przez spółkę prac w zakresie zapewnienia widoczności kierowców, ewentualnej ingerencji w organizację ruchu kołowego na jezdni oraz możliwości zapewnienia bezpiecznego i sprawnego korzystania przez pieszych użytkowników z chodnika. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełnia, zarówno decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r., jak i w utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. Ta ostania decyzja jest tym samym dotknięta naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny.
Warto zaznaczyć, że funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to że przyczyną tego są istotne powody (p. wyrok SN z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2). Nie spełnia wymagań wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. uzasadnienie, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64; wyrok NSA z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67).
Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.
Co istotne, podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń linii gazowej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14).
Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii linii gazowej, jej modernizacji, czy wymiany. Organ nie ustalił bowiem, kiedy ewentualnie, przy ułożeniu nowej linii gazowej (co istotne z użyciem wzmacnianych rur), zachodziłaby konieczność dokonania jej modernizacji lub wymiany a także jaki byłby czas takich niezbędnych działań. Organ nie wykazał tym samym, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi.
Organ powołując się na § 140 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazuje, że umieszczenie sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby możliwość jej przebudowy. Organ jednakże w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnia. Nie jest więc wiadomym, czy aktualnie jest planowana przebudowa drogi krajowej nr [...] na relewantnym odcinku, czy też taka przebudowa ujęta jest w dalszej perspektywie (z uwagi chociażby na stan drogi), jak też, na czym miałaby ona polegać (poszerzenie drogi, zmiany w infrastrukturze pieszo-rowerowej, nawierzchni chodnika, ekrany akustyczne). Ogólne odwołanie się przez GDDKiA do potencjalnej możliwości przebudowy w przyszłości drogi, jako przeszkody do wydania zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, w istocie prowadziłoby do obejścia dyspozycji art. 39 ust. 1a u.d.p.
Bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ odmawiający wydania stosownego zezwolenia, do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów. Co istotne, ocena wpływu proponowanej przez skarżącą lokalizacji linii gazowej na możliwość przebudowy lub remontu drogi, winna, oprócz skonkretyzowania ewentualnego charakteru planowanych przez zarządcę drogi działań, uwzględniać wymagania statuowane w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 roku, poz. 640).
Warto zauważyć, ze chociażby w § 10 cyt. rozporządzenia wprowadzone są obostrzenia związane z wyznaczonymi dla gazociągów strefami kontrolowanymi, które w zaskarżonej decyzji nie zostały przez organ w ogóle poddane analizie w kontekście uwarunkować wynikających z tej konkretnej linii gazowej. Nie sposób uznać za wyczerpującą analizę konsekwencji związanych z proponowaną przez skarżącą lokalizacją sieci gazowej, w związku z wymogami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., jedynie ogólnikowego stwierdzenia organu, że w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację gazociągu wraz z wymaganą przepisami strefą kontrolowaną doszłoby do zmniejszenia wartości użytkowej drogi.
Jednakże, co istotne w realiach tej konkretnej sprawy, przy analizie okoliczności umożliwiających udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie planowanej linii gazowej w kontekście przesłanek z art. 39 ust. 1a u.d.p. (w tym również przez pryzmat wymagań statuowanych w przepisach odrębnych a więc także w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r.), organ winien w swych rozważaniach uwzględnić wzajemny stosunek ułożenia planowanej linii z linią już zlokalizowaną, w oparciu o poprzednio udzielone przez GDDKiA zezwolenie (w rejonie skrzyżowania [...] z ul. [...] oraz ul. [...] oraz na odcinku pod istniejącym chodnikiem od skrzyżowania [...] z ul. [...] do skrzyżowania [...] z ul. [...]). Z wyjaśnień skarżącej, których organ nie neguje, wynika bowiem, że aktualnie planowana inwestycja, jest jedynie uzupełnieniem już istniejącej (i przebiegającej częściowo w granicach pasa drogowego linii gazowej) i to w stopniu o wiele mniej inwazyjnym względem ingerencji w infrastrukturę pasa drogowego, niż to miało miejsce w przypadku tej funkcjonującej sieci gazowej.
Skarżąca istotnie, uzyskując poprzednio stosowne zezwolenie na lokalizację źródłowej sieci gazowej w pasie drogowym, w świetle dyspozycji art. 8 § 1 i 2 k.p.a., miała prawo oczekiwać, że według tych samych kryteriów stosowanych przez zarządcę drogi, ocenione zostaną dalsze planowane przez nią inwestycje, dotyczące wybudowania odcinków docelowych do posesji umieszczonych w bocznych drogach w stosunku do ulicy [...]. Oczywiście w każdym indywidulanym przypadku mogą zachodzić odmienne przesłanki związane z uwarunkowaniami konkretnej lokalizacji, które istotnie uniemożliwiają udzielenie zezwolenia, pomimo uprzednio wydanych przez zarządcę drogi decyzji pozytywnych co doi sąsiedniej lokalizacji sieci. W takim przypadku jednakże, obowiązkiem organu jest precyzyjnie w decyzji wyjaśnić stronie, dlaczego, pomimo uprzednio niedopatrzenia się przez niego przeciwskazań do wydania zezwolenia do umiejscowienia linii gazowej w pasie drogowym, dalsza jej rozbudowa nie jest już możliwa w świetle wymagań statuowanych w art. 39 ust. 1a u.d.p. (przykładowo kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego, ograniczeń dla zarządcy wynikających z aktualnego ułożenia stref kontrolowanych w kontekście planowanych inwestycji).
Takich wyjaśnień jednakże w zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji GDDKiA z [...] sierpnia 2019 roku brak, skutkiem czego nie sposób uznać, aby decyzja spełniała wymogi art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z kolei zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).
Nie sposób zgodzić się także z organem, że w przedmiotowej sprawie, za odmową uwzględnienia wniosku strony przemawia brak spełnienia wymogu odpowiedniej odległości planowanej linii od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Winna ona wynosić w przedmiotowej sprawie co najmniej 10 metrów, a sama skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje, że odległość ta w przypadku planowanej linii wynosić będzie 4 metry od granicy jezdni. Jednakże z brzmienia art. 43 ust. 2 u.d.p. wprost wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Na tą też przesłankę powoływała się strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ jednakże nie wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do argumentacji strony i dlaczego konieczności dostarczenia gazu do nowych odbiorców nie można uznać, w realiach tej konkretnej sprawy, za wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek.
Jeżeli art. 43 ust. 2 u.d.p. dopuszcza lokalizację usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż wynikająca z tabeli umieszczonej w ust. 1, a strona przywołuje argumentację, przemawiającą, jej zdaniem, za zastosowaniem wspomnianego wyłączenia w danej sprawie, to obowiązkiem organu jest do tego typu argumentacji się odnieść.
W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, jakie motywy stały za brakiem przychylenia się przez GDDKiA do stanowiska spółki. W niniejszej sprawie kwestia właściwego rozważenia, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za wydaniem zezwolenia spółce na lokalizację linii gazowej średniego ciśnienia, jest szczególnie istotna nie tylko z punktu widzenia konieczności zapewnienia zasilenia paliwem gazowym budynków zlokalizowanych na ulicy [...], ale również właściwego wykorzystania już istniejącej źródłowej linii gazowej, na umieszczenie której, jak wynika z argumentacji skarżącej (nie zanegowanej przez organ w odpowiedzi na skargę) skarżąca uzyskała zezwolenie.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę.
Obowiązku tego nie niweluje bynajmniej podnoszona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę okoliczność, że jest on organem specjalistycznym w przedmiocie oceny możliwości lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury technicznej.
Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.