Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1531/14

Uzasadnienie

1. I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
2. 1. J. E. (nazywana dalej: "skarżącą") wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. wystąpiła do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o zwolnienie z pierwszej raty opłaty za szkolenie aplikantów adwokackich za rok 2013 w wysokości 1120 złotych oraz odroczenie terminu płatności IV raty za szkolenie aplikantów adwokackich za rok 2012 w wysokości 1050 złotych.

Skarżąca wyjaśniła, że będąc aplikantem adwokackim II roku w marcu 2013 r. przystąpiła do egzaminu adwokackiego, który złożyła z wynikiem pozytywnym. W czerwcu 2013 r. została wpisana na lisię adwokatów, a od września rozpoczęła własną działalność gospodarczą. Opłata za szkolenie, której dotyczy wniosek obejmuje okres, gdy była jeszcze aplikantką i uczęszczała na zajęcia szkoleniowe.

Skarżąca podała, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpiła do Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o zwolnienie z ostatniej raty opłaty za szkolenie aplikantów adwokackich za 2012 rok oraz o odroczenie płatności pierwszej raty opłaty za rok 2013.

Okręgowa Rada Adwokacka uchwałą z dnia [...] maja 2013 r. odmówiła zwolnienia z opłaty we wnioskowanym zakresie. Po rozpatrzeniu odwołania od uchwały z dnia [...] maja 2013 r., Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu wniosku podała, że mieszka wraz z małoletnią córką w wynajmowanym mieszkaniu, za które opłaca czynsz w kwocie 2.900 zł. miesięcznie. Ponosi również inne koszty, w tym energię elektryczną (1000 zł), opłaty za przedszkole, oraz jest pod stałą opieką lekarzy z uwagi na problemy zdrowotne.

2. Okręgowa Rada Adwokacka w W. (nazywana dalej: "ORA") uchwałą z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 76b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) nie uwzględniła wniosku skarżącej o zwolnienie od ponoszenia I raty z tytułu opłaty za szkolenie aplikanta adw. w roku szkoleniowym 2013 i odroczyła termin płatności IV raty za szkolenie w roku 2012 do dnia [...] grudnia 2013 r., stwierdzając, że w przypadku skarżącej nie istnieją nadzwyczajne okoliczności życiowe, które uzasadniałyby udzielenie większej ulgi ponad tę, która wynika z uchwały ORA o ratalnym uregulowaniu przez aplikantów opłaty rocznej.

3. Skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 12 ust. 2 i 46 ustawy – Prawo o adwokaturze, wniosła odwołanie od uchwały z dnia [...] października 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i zwolnienie od ponoszenia I raty z tytułu opłaty za szkolenie aplikantów adwokackich w roku szkolnym 2012 oraz odroczenie terminu płatności IV raty za szkolenie w roku 2012 do dnia [...] lutego 2014 r.

Odnosząc się do stanowiska ORA podała, że ubiegając się o wpis na listę aplikantów adwokackich miała świadomość, że szkolenie jest odpłatne, a jej decyzja o ubieganiu się o wpis na listę aplikantów adwokackich była poprzedzona rzetelna analizą możliwości materialnych, jednakże okoliczności wskazane przez nią we wniosku z dnia [...] września 2013 r., składające się na jej sytuację osobistą i materialną, powstały później aniżeli moment procesu decyzyjnego związanego z ubieganiem się o wpis na listę aplikantów adwokackich i nie mogły być przez nią wówczas przewidziane, a nadto stanowią nadzwyczajne okoliczności życiowe.

Skarżąca podkreśliła, że w terminach wywiązuje się ze wszystkich zobowiązań finansowych wobec ORA w związku z wykonywaniem zawodu adwokata.

Powołując się na art. 76b ust. 4 ustawy – Prawo o adwokaturze zaznaczyła, że przy rozpatrywaniu wniosku w sprawie powinny być brane pod uwagę również okoliczności podmiotowe, związane z sytuacją życiową wnioskodawcy (aplikanta), jego możliwościami zarobkowymi, sytuacją rodzinną i zdrowotną i in.

4. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] stycznia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy – Prawo o adwokaturze i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy uchwałę ORA z dnia [...] października 2013 r. dotyczącą odmowy zwolnienia od części opłaty za szkolenie.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podzieliło pogląd ORA, że zwolnienie od powołanych przez skarżącą opłat powoduje w istocie ich finansowanie przez innych aplikantów i członków korporacji, co byłoby sprzeczne z zasadą równości i sprawiedliwości.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zauważyło, że przed złożeniem wniosku, stanowiącego podstawę postępowania, skarżąca w czerwcu 2013 r. została wpisana na listę adwokatów i od dnia [...] września 2013 r. rozpoczęła własną działalność gospodarczą. Nastąpiła zatem znacząca zmiana, nie pozostająca obojętną dla oceny jej sytuacji materialnej.

Organ uznał, że dokumentu, o których dołączenie wnioskowała skarżąca, pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy z uwagi na to, ze dotyczą one comiesięcznych wydatków z tytułu czynszu i energii elektrycznej, a zaświadczenia lekarskie zostały dołączone do odwołania.

5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. skarżąca zaskarżyła w całości uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] stycznia 2014 r. i wniosła o jej uchylenie w całości. Uchwale zarzuciła naruszenie art. 76b ust. 4 ustawy – Prawo o adwokaturze poprzez jego niezastosowanie pomimo zachodzących przesłanek do zwolnienia w całości lub w części z opłaty za szkolenie aplikantów adwokackich.

W ocenie skarżącej decyzja podejmowana na podstawie cyt. przepisu ma wprawdzie charakter uznaniowy, jednakże podejmowana jest przez organ w zależności od konkretnych okoliczności. Zatem przy rozpatrywaniu złożonego w sprawie wniosku powinny być brane pod uwagę również okoliczności podmiotowe, związane z sytuacją życiową wnioskodawcy (aplikanta), jego możliwościami zarobkowymi, sytuacją rodzinną i zdrowotną i in.

Na tej podstawie skarżąca odrzuciła jako niezasadne stanowisko organu, który uznał, że dokumenty dotyczące typowych comiesięcznych wydatków z tytułu czynszu i energii elektrycznej nie mają decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem to one właśnie wskazują na sytuację życiową skarżącej.

Odnośnie powoływanej przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej znaczącej zmiany sytuacji materialnej skarżącej w związku z rozpoczęciem prowadzenia od [...] września 2013 r. własnej działalności gospodarczej, skarżąca podkreśliła, że obecnie ma tylko jedno zlecenie stałe, za które otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 5000 złotych. Do chwili wniesienia skargi skarżąca została wyznaczona przez ORA pełnomocnikiem z urzędu w 1 sprawie administracyjnej (koniec lutego 2014 r.) W związku z prowadzoną działalnością skarżąca ponosi stałe wydatki związane z ubezpieczeniem zdrowotnym, ubezpieczeniem społecznym, składką członkowską, ubezpieczeniem OC, czynszem za lokal w Kancelarii adwokackiej. Po opłaceniu powyższych opłat oraz uiszczeniu czynszu za wynajmowany lokal mieszkalny, opłaty za przedszkole, do dyspozycji skarżącej nie pozostaje kwota pozwalająca na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

W rzeczywistości sytuacja skarżącej uległa pogorszeniu w porównaniu z sytuacją materialną kształtowaną zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę.

1. 6. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

1. 2. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
2. 3. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] stycznia 2014 r., którą po rozpoznaniu odwołania J. E. (w czerwcu 2013 r. została wpisana na listę adwokatów) od uchwały ORA w W. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty za aplikację adwokacką - utrzymano w mocy.

Podstawę skargi stanowi wyłącznie zarzut naruszenia art. 76b ust. 4 ustawy o adwokaturze - poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do uznania, iż sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia zwolnienia od opłaty za szkolenie w całości lub części. Jak już wskazano, art. 76b ust. 1 ustawy o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka jest odpłatna, przy czy maksymalną wysokość opłaty rocznej ustala, w drodze rozporządzenia, Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, kierując się koniecznością zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia. Taka jest zasada.

Natomiast zgodnie z art. 76b ust. 4 powołanej ustawy, okręgowa rada adwokacka może zwolnić aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty. Zgodnie z ust. 5 powyższego przepisu, w wypadku podjęcia uchwały o zwolnieniu aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia ze środków własnych właściwej okręgowej rady adwokackiej. Jest to konsekwencja ustalonej w art. 76b ust. 2 zasady, że szkolenie aplikantów adwokackich pokrywane jest z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej okręgowej rady adwokackiej. Zwolnienie aplikanta od ponoszenia opłaty oznacza zatem – w świetle przedstawionego przepisu - że koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia ze środków własnych właściwej okręgowej rady adwokackiej.

Z przedstawionych przepisów wynika, że uchwała okręgowej rady adwokackiej o zwolnieniu aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części ma charakter uznaniowy. Nie ulega wątpliwości, że jedną z podstawowych przesłanek podjęcia takiej uchwały jest sytuacja finansowa właściwej okręgowej rady adwokackiej – jej zdolność do ponoszenia ze środków własnych kosztów szkolenia aplikanta zwolnionego od ponoszenia opłaty w całości lub części.

Choć nie wynika to z przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze, ani z przepisów K.p.a., to nie ulega wątpliwości, że z samego pojęcia sprawy administracyjnej – jako sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej (a taki charakter ma sprawa o zwolnienie aplikanta adwokackiego od ponoszenia opłaty) wynika, że przy rozpatrywaniu wniosku w tej sprawie powinny być brane pod uwagę również okoliczności podmiotowe, związane z sytuacją życiową wnioskodawcy (aplikanta), jego możliwościami zarobkowymi, sytuacją rodzinną i zdrowotną i itp.

W uzasadnieniu swojego wniosku o zwolnienie z opłaty Skarżąca przywołała szereg takich okoliczności mających wpływ na jej sytuację finansową. Zarówno ORA w W., jak i Prezydium NRA uznały, że Skarżąca nie wykazała, by znalazła się w nadzwyczajnej, losowej sytuacji, uzasadniającej zwolnienie jej od obowiązku ponoszenia opłat za aplikację.

4. Na rozprawie Skarżąca rozszerzyła skargę o zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy stanu faktycznego i zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez pominięcie dowodów w postaci dokumentów tj. zaświadczeń lekarskich, a także art. 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej uchwały uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia, gdyż brak jest w nim pełnej analizy materiału dowodowego.

Ponadto wnosiła o dopuszczenie dowodu w postaci dokumentów: wypowiedzenia umowy zlecenia oraz kart informacyjnych historii choroby córki, które to fakty miały miejsce już po wydaniu skarżonej uchwały.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie wniosku dowodowego, a Skarżąca ostatecznie zgadzając się z wnioskiem pełnomocnika organu i wycofała wniosek dowodowy.

W rezultacie już po wydaniu uchwały Skarżąca podniosła istotne okoliczności dotyczące jej stanu zdrowia, tłumaczące – w znacznej mierze w ocenie Sądu – jej trudności finansowe i przemawiające za zwolnieniem z ponoszenia opłaty.

W konsekwencji swojego postępowania Skarżąca doprowadziła do sytuacji, w której organy orzekające w sprawie, tzn. Okręgowa Rada Adwokacka w W. oraz Naczelna Rada Adwokacka orzekały na podstawie niepełnego materiału dowodowego, nie mając żadnych informacji o chorobie córki Skarżącej, utraconych w związku z tą chorobą zarobkach, kosztach leczenia itp.

5. W skardze Skarżąca wskazały, że prowadzona przez nią obecnie działalność adwokata wiąże się ze stałymi wydatkami m.in. z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, społecznego, składką członkowską, ubezpieczeniem OC czy czynszem za lokal w Kancelarii adwokackiej oraz w związku z koniecznością rozwiązania umowy o pracę, przesądza o jej złej sytuacji. Dodatkowo Skarżąca wskazała, iż ma na razie jedno stałe zlecenie za które otrzymuje 5.000 zł i jedynie jedną sprawę z urzędu - co wskazuje na pogorszenie jej sytuacji finansowej.

W ocenie Sądu, organy słusznie wskazują, że powyższe fakty przytoczone przez Skarżącą, nie świadczą o pogorszeniu sytuacji Skarżącej. Jak wskazywała we wcześniejszych pismach, które znajdują odzwierciedlenie w jej aktach osobowych, Skarżąca z tytułu umowy o pracę otrzymywała kwotę 2.900 zł netto.

Posiadanie zatem stałego zlecenia przynoszącego dochód w wysokości 5.000 zł nie stanowi polepszenia sytuacji finansowej, nawet jeśli jest to kwota brutto. W ocenie Sądu, słusznie organy zauważają, że wydatki Skarżącej przewyższają jej dochody. Organ zasadnie uznały że dokumenty, o których dołączenie wnosiła Skarżąca (wydatki ponoszone na stałe opłaty) nie mają decydującego znaczenia w sprawie - skoro są dokumentami przedstawiającymi wydatki jakie każdy musi ponosić i jako takie, nie stanowią one dowodu na nadzwyczajne okoliczności istniejące po stronie Skarżącej.

6. W zarysowanej sytuacji, nie mając przedmiotowych wiadomości o problemach życiowych, które spotkały skarżącą już po wydaniu skarżone uchwały, czy też takich o których nie poinformowała organ odwoławczy przed wydaniem skarżonej uchwały, należy uznać, że organy te orzekły zgodnie z prawem. Wskazywały one uzasadnieniu, z jednej strony - na sytuację finansową ORA w W. i konieczność poniesienia wydatków przypisanych skarżącej przez innych członków samorządu adwokackiego oraz – z drugiej strony – podkreślając, na podstawie informacji przedstawionych w postępowaniu administracyjnym przez skarżącą fakt, iż nie wykazała ona, aby znalazła się w nadzwyczajnej, losowej sytuacji, uzasadniającej zwolnienie jej od obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację.

Orzeczenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie jest wyrazem bezduszności, lecz stanowi ocenę prawidłowości – zgodności z prawem - działania organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, którym nie udostępniono w procesie orzekania dowodów mających – również w ocenie Sądu – istotne znaczenie dla treści tegoż rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nowe okoliczności wskazane przez Skarżącą mogą być dla niej podstawą do złożenia nowego wniosku do odpowiednich organów samorządu adwokackiego (m.in. w trybie wznowienia postępowania).

Ponadto, oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Wskazane na rozprawie zarzuty naruszenia przepisów procesowych również nie mogły odnieść skutku. Zdaniem Sądu, organy zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była logiczna i zgodna z przepisami prawa i doświadczenia życiowego. Zawarte w decyzji ustalenia dowodzą, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Inna ocena dowodów w sprawie przez stronę skarżącą nie przesądza, że oceny organów są błędne.

1. 7. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.