Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 roku nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku /Dz.U. nr 71 z 2000r. poz. 838/ oraz art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200, poz. 1953/ i art. 106 kpa, w związku z przesłaniem projektu decyzji o warunkach zabudowy /pismo znak [...] dla inwestycji polegającej na budowie zakładu utylizacji odpadów na działkach nr [....] położonych w strefie drogi krajowej nr 7 [...] i w strefie drogi krajowej nr 62 [...] w m. Z. postanowił:
negatywnie zaopiniować proponowany sposób włączenia ruchu jaki generować będzie budowa i eksploatacja zakładu utylizacji odpadów na działkach nr [....] położonych w strefie drogi krajowej nr 7 [...] i w strefie drogi krajowej nr 62 [...] w m. Z. W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podany sposób powiązania komunikacyjnego obiektu z drogami krajowymi nr 7 i 62 nie może zostać zaakceptowany z następujących powodów:
- 1) geometria i konstrukcja drogi zbiorczej nie są przystosowane do przeniesienia ruchu pojazdów ciężarowych,
- 2) drogę zbiorcza zaprojektowano do obsługi terenów rolniczych a nie przemysłowych
Planowany zakład, z uwagi na jego bliskie położenie od drogi krajowej nr 7, ograniczy funkcję tej drogi poprzez pogorszenie wygody i warunków bezpieczeństwa na drodze w wyniku bardzo niekorzystnego wpływu na uczestników ruchu. Wiadomo jest, że w czasie składowania i utylizacji odpadów wydzielane są gazy, dym, nieprzyjemne zapachy itp., które będą przedostawać się na drogę, tym bardziej, że w rejonie występuje przewaga wiatrów zachodnich.
Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył uczestnik postępowania – Spółka z o.o. "C." twierdząc, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie organem właściwym do orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto podniósł, że organ przy rozpatrywaniu sprawy pominął dołączoną do projektu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "Ocenę oddziaływania na Środowisko", w której zostały omówione zagadnienia wpływu na środowisko projektowanego zakładu. Zaproponowane rozwiązania technologiczne i techniczne minimalizują oddziaływanie zakładu na środowisko gwarantując dotrzymanie odpowiednich wymagań w zakresie jego ochrony. Także dojazd i wyjazd do zakładu możliwy jest również od strony północnej, lokalnej drogi asfaltowej, gdzie przewidziana druga bramę wyjazdową. Taka lokalizacja w żaden sposób nie przyczyni się do pogorszenia wygody i warunków bezpieczeństwa na drodze krajowej nr 7, tym bardziej, że natężenie ruchu przewiduje dojazd na teren zakładu 8 aut i to w dodatku w porze nocnej. Na właściwe usytuowanie zakładu wskazuje również Wydział Ochrony Środowiska [...] Urzędu Wojewódzkiego.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 roku nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 144 kpa oraz art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz.U nr 71 z 2000r. poz. 838/ i art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. nr 200, poz. 1956/ postanowił:
uchylić postanowienie nr [....] z dnia [...] maja 2004 roku i pozytywnie zaopiniować wnioskowaną zabudowę działek nr [...] położonych przy drodze krajowej nr 7 [...] w miejscowości Z. pod kątem włączenia ruchu, jaki generuje projektowana zabudowa do drogi krajowej nr 7 i 62, w sposób wskazany w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /pismo znak [...]. Sposób obsługi komunikacyjnej zakładów utylizacji odpadów – od drogi krajowej nr 7 [...] poprzez drogę krajową nr 62 [....] oraz dodatkowo od drogi lokalnej do drogi krajowej nr 7.
Zdaniem Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zgodnie z art. 106 kpa forma wiążącego współdziałania organów administracji publicznej przy załatwianiu sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej polega na tym, że jeden organ upoważniony jest do całościowego rozpatrzenia sprawy przez wydanie decyzji, natomiast organ współdziałający w rozstrzygnięciu tej sprawy właściwy jest do zajęcia stanowiska przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ wydający decyzję. Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisami prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm./ decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z zastrzeżeniem ust. 3a i 3 b wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi.
Takim przepisem szczególnym jest bez wątpienia art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku publicznych drogach publicznych, który z mocy art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o z mianie niektórych innych ustaw stanowi materialnoprawny podstawę działania zarządcy drogi w sprawie niniejszej.
Z uwagi na przepisy zawarte w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43 z 1999r. poz. 430/, po ponownym rozpoznaniu sprawy należało, zdaniem organu, pozytywnie zaopiniować sposób obsługi komunikacyjnej zakładu utylizacji odpadów.
Na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Społeczny Komitet [...] w Z. wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 107 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez wadliwe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia a właściwie jego brak, co wskazuje na całkowitą dowolność podjętego uzasadnienia,
- 2) art. 7 kpa w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym oceny stanu istniejącego zagospodarowania nieruchomości oraz zmian i utrudnień, jakie mogą powstać na skutek włączenia do ruchu obsługi komunikacyjnej projektowanego obiektu,
- 3) art. 10 kpa poprzez niedoręczenie postanowienia i pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Kontrolując zaskarżone postanowienie z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przede wszystkim podnieść należy, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte w związku z toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla inwestycji pod nazwą "Zakład Utylizacji Odpadów" w Z. Uczestnikiem tego postępowania jest między innymi Społeczny Komitet [...]. Ta okoliczność wynika z załączonych akt administracyjnych. Niezrozumiałe jest więc stwierdzenie organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że zarządca dróg krajowych nie był poinformowany, że Organizacja [...] jest stroną w przedmiotowej sprawie zwłaszcza, że decyzję z dnia [...] maja 2004 roku organ doręczył także skarżącej jako stronie postępowania. Za słuszny więc należało uznać zarzut Społecznego Komitetu [...] o naruszeniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad art. 10 kpa polegający na pozbawieniu strony czynnego udziału w postępowaniu przez niedoręczenie jej postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2004 roku.
Zaskarżając postanowienie organu współdziałającego strona może dochodzić swoich racji a poza tym może zrealizować uprawnienie, wynikające z art. 10 § 1 kpa, przed wydaniem decyzji w sprawie.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 roku uchylił swoje wcześniejsze postanowienie i zaopiniował pozytywnie przedstawiony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sposób obsługi komunikacyjnej zakładu utylizacji odpadów od strony drogi krajowej nr 7 poprzez drogę krajową nr 62 oraz dodatkowo od drogi lokalnej równoległej do drogi krajowej nr 7. Tym samym zmienił diametralnie stanowisko w sprawie.
Zgodzić się należy ze skarżącym, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska. Nie wskazał na przyczyny jego zmiany. Nie podał faktów i dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Uchybił tym samym zasadzie wynikającej z art. 107 § 3 kpa. Wbrew stanowisku zajętemu w odpowiedzi na skargę uzasadnienie zaskarżonego postanowienia ogranicza się tylko do rozważań natury procesowej dotyczących roli organu współdziałającego. Zmianę stanowiska organ uzasadnia w ten tylko sposób, że przyjęte rozwiązanie znajduje uzasadnienie w przepisach art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie czyni to jednak zadość wymogom z art. 107 § 3 kpa. Brak jest w postanowieniu chociażby odniesienia to tych aspektów sprawy, które stanowiły podstawę negatywnie zaopiniowanego, proponowanego sposobu włączenia ruchu.
Próbę uzasadnienia postanowienia organ podejmuje w odpowiedzi na skargę. Sąd kontroluje jednak postanowienie a nie odpowiedź na skargę. Brak uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2004 roku odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 kpa czyni jego kontrolę przez sąd niemożliwą. Przyczyny, dla których organ uznał za konieczne zmianę swojego stanowiska winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Uzasadnienie służy przecież wyjaśnieniu rozstrzygnięcia. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 kpa. Braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Zgodnie z art. 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 -5 kpa.
W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 7 i 107 § 3 kpa w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych sąd uznał za zasadny i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie wobec naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przedmiocie wykonalności uchylonego postanowienia sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy.