Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2006 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej powołał Spółkę E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej za rok 2005 oraz wyników kosztów na rok 2006 A. S.A. z siedzibą w W., pod względem ich zgodności z przepisami prawa oraz zatwierdzonymi przez Prezesa UKE, instrukcją i opisem kalkulacji kosztów. W treści Powołania organ szczegółowo określił min. przedmiot i zakres badania, warunki przeprowadzenia badania, sposób badania oraz jego harmonogram. Do aktu zostały dołączone w formie załączników: 1) umowa pomiędzy Prezesem UKE a powołanym audytorem określająca szczegóły powyższego badania, 2) wykaz zasad, określających sposób przeprowadzenia audytu.
Pismem z dnia 24 maja 2006 r. A. S.A. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższym powołaniem. W uzasadnieniu zarzuciła organowi naruszenie Prawa telekomunikacyjnego, ustawy o rachunkowości oraz przepisów Kpa.
W piśmie z dnia 26 czerwca 2006 r. skierowanym do A. S.A. Prezes UKE uznał, iż nie wykroczył w przedmiotowym Powołaniu poza ustawowy zakres powołania i nie złamał zasad praworządności, zatem w jego ocenie zarzuty spółki są bezzasadne.
Pismem z dnia 2 sierpnia 2006 r. A. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego A. M., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej skargę na powyższy akt powołania przez organ biegłego rewidenta do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej skarżącej spółki.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi, iż w powołaniu dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego tj.
- - art. 53 ust. 6 ustawy – prawo telekomunikacyjne z dnia 16 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 171,poz. 1800, z póź. zm., dalej zwana Prawem telekomunikacyjnym),poprzez przyjęcie przez Prezesa UKE, iż celem powołania nie jest wyłącznie wskazanie osoby biegłego rewidenta, lecz akt ten może zastąpić umowę o audyt regulacyjny,
- - art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. Nr 76, poz. 694, z późn. zm., zwana dalej ustawą o rachunkowości) w związku z art. 51 pkt 5 lit. a prawa telekomunikacyjnego, poprzez przyjęcie, iż przeprowadzenie badania nie wymaga zawarcia umowy pomiędzy A. a biegłym rewidentem,
- - art. 65 ust. 2 i ust. 5 ustawy o rachunkowości, poprzez rozszerzenie przez Prezesa UKE ustawowego zakresu pojęcia opinii oraz raportu z badania,
- - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26, z późn. zm.) zwanego dalej Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wykroczenie przez Prezesa UKE poza ustawowy zakres powołania oraz rozszerzenie ustawowego zakresu pojęcia opinii i raportu z badania.
W dniu 25 sierpnia 2006 r. Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi sprawy. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem skargi jest akt powołania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej biegłego rewidenta do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej A. S.A.
Zgodnie z art. 3 § 2 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, iż powołanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, spółki E. Sp. z o.o. do przeprowadzenia badania rocznego sprawozdania z prowadzonej rachunkowości regulacyjnej A. S.A. nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., ponieważ nie jest decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 2 - 3. Dlatego też kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania w/w aktu kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można uznać powołanie biegłego rewidenta przez Prezesa UKE, w oparciu o przepisy Prawa Telekomunikacyjnego, za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd podziela, że przedmiot skargi przewidzianej w powołanym artykule zakreślają następujące elementy:
- a) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art.3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy,
- b) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
- c) akt lub czynność musi mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność,
- e) akt lub czynność musi być skierowane do indywidualnych podmiotów,
- f) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa.
(Tadeusz Woś, Hanna Krysiak – Molczyk, Marta Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 59 – 60).
Zdaniem Sądu powołanie biegłego rewidenta wydane w trybie art. 53 ust. 6 Prawa Telekomunikacyjnego nie spełnia wszystkich powyższych przesłanek, a co za tym idzie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że akt ten nie spełnia kryterium przedmiotowego skargi wymienionego w pkt b), gdyż powołanie biegłego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej bowiem z aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mamy do czynienia, tylko wtedy gdy w sposób prawnie wiążący wpływa on na sytuacje prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem. Zgodnie zaś z przepisami Prawa Telekomunikacyjnego powołanie biegłego rewidenta ma na celu jedynie weryfikację prawidłowości poczynionych przez operatora kalkulacji kosztów.
Jeżeli dokonana przez niezależnego rewidenta ocena wykaże rozbieżności w stosunku do kalkulacji przedstawionej przez operatora dopiero decyzją Prezesa UKE można nałożyć na stronę obowiązek odpowiedniego dostosowania opłat określając ich minimalny lub maksymalny poziom (art. 39 ust. 4 Prawa Telekomunikacyjnego). Taki tryb postępowania, określony przez przepisy ustawy, wskazuje jednoznacznie, iż sam fakt powołania biegłego rewidenta nie wywołuje skutków w sferze prawnej kontrolowanego podmiotu. Jest to jedynie akt, który ma umożliwić organowi ewentualne wydanie decyzji kończącej postępowanie i nakładającej na skarżącą stosowne obowiązki.
W ocenie Sądu dopiero decyzja kończąca postępowanie i nakładająca na stronę konkretne obowiązki zrodzi po stronie skarżącej, po wyczerpaniu stosownego trybu odwoławczego, uprawnienie do wniesienia skargi, w treści której będzie mogła ona podnieść wszelkie zarzuty mające wpływ na jej, wadliwość, w tym także dotyczące sposobu powołania biegłego rewidenta oraz zakresu samego powołania.
Wskazać należy także, że przedmiotowy akt powołania nie dotyczy również uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, kryterium przedmiotowe omówione w pkt. f), istnieć bowiem musi ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem danego obowiązku a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z prawa. W ocenie Sądu sformułowanie "dotyczy" użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się jedynie do bezpośredniego i ścisłego związku między aktem lub czynnością a uprawnieniem bądź obowiązkiem. Rozpatrując w tym kontekście przedmiotowy akt powołania stwierdzić należy, że jest on tylko etapem postępowania mającego na celu skonkretyzowanie obowiązków i uprawnień skarżącego w ostatecznej decyzji wydanej przez Prezesa UKE.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż skarga, wniesiona przez A. S.A. nie dotyczy aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, mając zaś na uwadze, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd orzekł jak w postanowieniu.