Uzasadnienie
Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 141 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 138 § 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia J. G. (dalej także "skarżąca" lub "strona") utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2015r., znak: [...] dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania certyfikatu księgowego.
Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
Strona pismem z dnia 10 sierpnia 2014 r. zwróciła się o wydanie certyfikatu księgowego, uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Finansów na podstawie art. 61a § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania Strony w trybie postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 24 lutego 2015 r. strona wniosła zażalenie na to postanowienie.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosku w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania certyfikatu księgowego, Minister Finansów nie dopatrzył się nowych okoliczności, które uzasadniałyby zmianę lub uchylenie wcześniejszego postanowienia.
Minister Finansów wyjaśnił, że według stanu prawnego obowiązującego w dniu rozpatrzenia złożonego przez stronę wniosku o wydanie certyfikatu księgowego, przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm., dalej także "ustawa o rachunkowości"), ani inny akt prawny nie przyznają Ministrowi Finansów kompetencji do wydawania certyfikatów księgowego uprawniających do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Przepisy obowiązujące w tym zakresie zostały uchylone ustawą z dnia ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 768, dalej także "ustawa deregulacyjna"), która weszła w życie 10 sierpnia 2014 r.
Minister Finansów zauważył, że stosownie do art. 1 pkt 1 kpa organ administracji uprawniony jest do wszczęcia i prowadzenia postępowań w należących do jego właściwości rzeczowej i miejscowej, w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jeżeli w sposób oczywisty sprawa nie posiada takiego charakteru aby mogła być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej przez uprawniony organ, to postępowanie nie może być wszczęte. Organ do którego takie żądanie wpłynęło wydaje w takim przypadku postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, na podstawie art. 61a kpa.
W ocenie Ministra Finansów brak jest przepisu prawa materialnego dającego upoważnienie do wydania aktu administracyjnego w sprawie stwierdzenia posiadania uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Zdaniem organu art. 104 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia wniosku strony z dnia 10 sierpnia 2014 r. w drodze decyzji administracyjnej, wobec czego zachodzi przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 61a § 1 kpa.
Organ wyjaśnił, że art. 23 ust. 1 ustawy deregulacyjnej odnosi się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy i nie wskazuje terminu do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej przez stronę. W konsekwencji nie znajduje zastosowania art. 57 § 4 kpa stanowiący podstawę wydłużenia terminu, w przypadku gdy jego koniec przypada na sobotę i dzień ustawowo wolny od pracy. Brak jest zatem podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony w sprawie wydania certyfikatu księgowego i postanowienie odmawiające wszczęcia takiego postępowania, wydane w oparciu o art. 61a kpa, jest zgodne z prawem.
Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r., wskazując na naruszenie prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 1-6 ustawy deregulacyjnej, które miało wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, względnie o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 23 ust. 1—6 ustawy deregulacyjnej są zgodne z art. 2 Konstytucji RP, w związku z tym że osoby, które uzyskały certyfikaty księgowego wydane przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, mogą się nimi nadal posługiwać w celu poświadczenia swoich kwalifikacji zawodowych, w sytuacji gdy osoby, które nie uzyskały takich certyfikatów mają zamkniętą drogę do ich uzyskania. Strona ponadto wniosła o zasądzenie od Ministra Finansów zwrotu kosztów postępowania.
Strona w uzasadnieniu skargi wskazała, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 10 sierpnia 2014 r. możliwość usługowego prowadzenie ksiąg rachunkowych została zastrzeżona przez art. 76a ust. 4 ustawy o rachunkowości na rzecz osób, które między innymi uzyskały certyfikat księgowego. Jednocześnie przepisy tej ustawy regulowały zasady uzyskiwania przedmiotowych certyfikatów. Wskutek nowelizacji dokonanej ustawą o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych zniesiony został wymóg potwierdzenia w jakichkolwiek sposób kwalifikacji do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Wykluczone co do zasady zostały również możliwości uzyskania certyfikatu księgowego po wprowadzonej zmianie przepisów. Jednak art. 23 ust. 6 ustawy deregulacyjnej dopuścił możliwość, w stosunku do osób, które certyfikaty takie już uzyskały, posługiwania się nimi w celu poświadczenia swoich kwalifikacji zawodowych.
Znowelizowane przepisy w konsekwencji zróżnicowały sytuację osób posiadających certyfikaty w stosunku do tych, które certyfikatów takich uzyskać nie zdołały. Chociaż wymóg posiadania certyfikatu usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych księgowego został zniesiony, jednak nie zmienia to okoliczności, że same certyfikaty, jako dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe, w obrocie prawnym pozostały.
Wobec też tak ukształtowanych regulacji prawnych, zdaniem skarżącej, osoby, które certyfikatu księgowego nie zdołały uzyskać, są dyskryminowane. Pozbawione bowiem zostały możliwości potwierdzenia swoich kompetencji dokumentem urzędowym w sytuacji, gdy dokumentem takim mogą się posługiwać osoby, które go uzyskały przed zmianą przepisów. Zachowanie możliwości wykazania kompetencji przedmiotowymi certyfikatami dopuszczalne jest jedynie przy jednoczesnym zachowaniu reguł pozwalających na ich uzyskiwanie. Wprowadzone natomiast w rozpatrywanym przypadku ograniczenia, które w zasadzie wykluczają możliwość uzyskania certyfikatu księgowego po dniu 9 sierpnia 2014 r. powodują, że osoby posiadające certyfikat stają się bezpodstawnie grupą uprzywilejowaną. Takie też działanie ustawodawcy jest w ocenie skarżącej niezgodne z regułami demokratycznego państwa prawa, gdyż ustawodawca wprowadzając omawiane regulacje prawne powinien dokonać wyboru, czy wobec zniesienia procedury wydawania certyfikatów księgowych należy znieść moc prawną certyfikatów już wydanych, czy też wobec ich zachowania w mocy, zachować również możliwość ich dalszego wydawania.
Zachowanie w mocy dotychczas uzyskanych certyfikatów przy jednoczesnym zniesieniu procedury ich dalszego wydawania budzi uzasadnione zastrzeżenia, co do zgodności tak ukształtowanego stanu prawnego z art. 2 Konstytucji RP.
Skarżąca ponadto podniosła, że certyfikaty księgowe w stanie prawnym obowiązującym do dnia 9 sierpnia 2014 r., nie tylko stanowiły legitymację prawną do wykonywania czynności z zakresu usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, lecz także pełniły rolę dokumentu potwierdzającego posiadane kwalifikacje i wykorzystywanego na inne potrzeby. M.in. powszechne było stosowanie wymogu posiadania certyfikatu przy rekrutacji pracowników zatrudnianych do służb księgowych. Praktyka taka wypracowana została nie tylko przez rynek pracy, ale także przez przepisy nakładające obowiązek posiadania określonych kompetencji przy zatrudnianiu na poszczególnych stanowiskach pracy. Skarżąca przywołała się na art. 54 ust. 2 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), który wobec osób zajmujących stanowisko głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych stawia wymóg posiadania określonych kwalifikacji, które mogą być między innymi udokumentowane posiadaniem certyfikatu księgowego uprawniającego do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych.
Zniesienie z dniem 10 sierpnia 2014 r. certyfikatów księgowych, z zachowaniem mocy prawnej jedynie w stosunku do już wydanych, nie zmieniło ani dotychczasowej praktyki, ani też nie pociągnęło za sobą zmiany przepisów regulujących dokumentowanie kwalifikacji niezbędnych dla zajmowania stanowiska głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych.
W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że różnicowanie grupy osób, którym wydano certyfikaty księgowe, w stosunku do grupy, które certyfikatów takich nie uzyskały, nie pozostaje jedynie iluzoryczne, lecz ma swoje odzwierciedlenie w ugruntowanej praktyce, którą utrwala art. 23 ust. 6 ust ustawy deregulacyjnej, dopuszczając możliwość posługiwania się certyfikatem w celu wykazania swoich kompetencji zawodowych.
Z powyższą argumentacją nie zgodził się Minister Finansów i w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności podejmowanych przez organy rozstrzygnięć.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.".
Dokonując oceny prawnej według wyżej wymienionych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Istota problemu prawnego przedmiotowej sprawy dotyczy kwestii pozostawienia w obrocie wydanych certyfikatów księgowego w sytuacji, gdy wymóg posiadania takiego certyfikatu został wymienioną wyżej ustawą deregulacyjną usunięty. Zdaniem skarżącej stanowi to rodzaj dyskryminacji osób, które mimo posiadania stosownych uprawnień księgowego takim certyfikatem nie mogą się już posługiwać, w odróżnieniu od osób które dokument taki otrzymały przed zmianą stanu prawnego w tym zakresie.
Na wstępie rozważań zauważyć należy, iż skarżąca w dniu 10 sierpnia 2014 r. złożyła wniosek o wydanie certyfikatu księgowego. Jednocześnie tego dnia weszły w życie przepisy ustawy deregulacyjnej, mające na celu otwarcie zawodu księgowego i znoszące obowiązek posiadania przedmiotowego certyfikatu w obrocie prawnym. Ponadto wskazać trzeba, iż ustawa ta zawiera przepisy przejściowe, wymienione w art.
23. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy deregulacyjnej, do postępowań w sprawach o wydanie certyfikatu księgowego, wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że wnioski w przedmiocie wydania certyfikatu mogły zostać rozpatrzone przez organ administracji, o ile wpłynęły przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, tj. 10 sierpnia 2014 r. Tymczasem skarżąca tego właśnie dnia złożyła wniosek w tej sprawie, a wiec już w dniu wejścia nowych regulacji w życie co oznacza, iż nie mógł on zostać rozpoznany w dotychczasowym trybie. Termin o którym mowa w powołanym wyżej art. 23 ust. 1 ma charakter materialnoprawny (ustawowy), w związku z czym nie może zostać także przywrócony lub zmieniony (wydłużony) działaniem strony lub organu administracji, w oparciu o przepisy prawa procesowego, w tym przypadku art. 54 § 4 kpa.
Z uwagi na powyższe, stanowisko Ministra Finansów w postaci odmowy wszczęcia w sprawie wniosku skarżącej postępowania, w sprawie wydania certyfikatu księgowego, należało uznać za prawidłowe, z uwagi na brak podstawy prawnej do rozpatrzenia tego wniosku.
Skarżąca wywodzi ponadto niezgodność przedmiotowej regulacji, w szczególności art. 23 ust. 6 ustawy deregulacyjnej, z art. 2 Konstytucji RP, gdyż jej zdaniem dyskryminuje to osoby nie mogące posługiwać się w obrocie certyfikatem księgowego, mimo posiadanych uprawnień zawodowych.
Odnosząc się do tej kwestii należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z dyspozycją wymienionego wyżej przepisu, osoby które uzyskały certyfikaty mogą się nimi posługiwać nadal w celu poświadczenia swoich kwalifikacji zawodowych. Ustawodawca w tym przypadku nie nakłada żadnego obowiązku posługiwania się takim certyfikatem w obrocie lecz jedynie dopuszcza taką możliwość w stosunku do osób, które taki certyfikat już otrzymały. Nie wyklucza to w żaden sposób innych form dokumentowania przez księgowych posiadanych uprawnień zawodowych i z chwilą wejścia w życie ustawy deregulacyjnej brak takiego certyfikatu nie może w szczególności stanowić przeszkody prawnej przy ubieganiu się o stanowisko księgowego jednostki sektora finansów publicznych lub innej.
W kontekście zarzutu niekonstytucyjności omawianej regulacji trzeba mieć także na uwadze, iż nowe przepisy weszły w życie z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym. Tzw. okres vacatio legis - od uchwalenia ustawy deregulacyjnej do jej wejścia w życie (opublikowana 10 czerwca 2014 r. weszła w życie z dniem 10 sierpnia 2014 r.) - umożliwiał wszystkim zainteresowanym złożenie wniosku o uzyskanie certyfikatu księgowego. Skarżąca w zakreślonym ustawowo terminie takiego wniosku nie złożyła, w związku z czym nie można uznać, aby zostały naruszone w tym zakresie jej prawa i zasady prawne wywodzone z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, tym bardziej, że nowe regulacje zniosły obowiązek posługiwania się certyfikatem księgowego i są to przepisy powszechnie obowiązujące.
W tych okolicznościach sprawy Sąd nie znalazł wystarczających podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, o zbadanie zgodności art. 23 ust. 6 ustawy deregulacyjnej z Konstytucją RP.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.