Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] (dalej,,zaskarżona decyzja") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Organ", "GDDKiA"), po rozpoznaniu wniosku Zakładu I. sp. z o.o. w M. (dalej "Skarżący", "Strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej,,decyzja I instancji") Dyrektora Oddziału w K. GDDKiA (dalej "Organ I instancji"), na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.; dalej " ustawa o drogach") oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej "Kpa") – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nie zezwolił na lokalizację wodociągu [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w zakresie przekroczenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w rejonie działki nr [...] (ulica [...]) w miejscowości M. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 15 czerwca 2020 r. Skarżący wystąpił do Organu I instancji o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w M. sieci wodociągowej, która miałaby przebiegać poprzecznie przez tę drogę w rejonie działki nr [...].
Po rozpoznaniu wniosku Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił wyrażenia zgody na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w M..
Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Organ I instancji sprostował zawarty w osnowie ww. decyzji błąd polegający na nieprawidłowym powołaniu nazwy spółki, której odmawia się lokalizacji wodociągu.
Wnioskiem z 21 sierpnia 2020 r. Strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją GDDKiA uchylił decyzję Organu I instancji w całości i nie zezwolił na lokalizację wodociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].
W uzasadnieniu ww. decyzji Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że decyzja Organu I instancji błędnie odnosiła się do praw D. sp. z o.o., które w niniejszej sprawie w ogóle nie występowały. Chociaż błąd ten jest oczywisty nie mógł zostać naprawiony w trybie art. 113 §1 Kpa, gdyż odnosi się wprost do praw określonej osoby prawnej. GDDKiA zaznaczył, że w tym trybie sprostowania omyłki pisarskiej nie można modyfikować praw i obowiązków stron postępowania, zmieniać kręgu stron postępowania czy też w sposób istotny zmieniać merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z powyższym decyzję I instancji jako zawierającą istotną wadę należało uchylić, natomiast wniosek Strony o ponownie rozpatrzenie sprawy rozpoznać merytorycznie.
Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy drogach zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. GDDKiA podkreślił także, że w świetle art. 39 ust. 1a ustawy o drogach przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2460) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Stosownie zaś do art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (...) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze stosownej decyzji administracyjnej (...). Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie urządzeń i infrastruktury, o której mowa w ust. 1a wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
GDDKiA wskazał, że takim przepisem odrębnym, o jakim mowa w ww. przepisie a mającym zastosowanie w tej sprawie jest § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r, poz. 124, ze zm., dalej,,rozporządzenie"). Przepis ten stanowi, że budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi.
Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma fakt, iż decyzją Starosty [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] został nałożony na Skarb Państwa – GDDKiA "obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia związanego z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia i nocy z drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] do km [...] - ul. [...] w Gminie M.". Termin wykonania tego obowiązku określono w tej decyzji na koniec 2022 r. Wskazany w tym orzeczeniu odcinek drogi krajowej, na którym należy zrealizować wyciszenie obejmuje fragment drogi, gdzie planowana jest lokalizacja ww. sieci wodociągowej (ok. km 16+300).
Organ podkreślił dalej, że aby wywiązać się z nałożonego ww. decyzją Starosty [...] zobowiązania, GDDKiA zaplanowała inwestycję pn. "Budowa ekranów akustycznych wraz z utworzeniem strefy ruchu uspokojonego na odcinku [...](ul. [...]) w M.(od km [...] do km [...])", która ma być realizowana w latach 2020 - 2023, i która swym zasięgiem obejmuje analizowany odcinek lokalizacji ww. infrastruktury. Przy czym w tym i przyszłym roku mają zostać wykonane prace przygotowawcze oraz ma zostać opracowana dokumentacja tego przedsięwzięcia, a pierwszym krokiem jej realizacji będzie zorganizowanie przetargu na przygotowanie odpowiedniej dokumentacji, w szczególności dokumentacji projektowej. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja jest na bardzo wczesnym etapie nie jest możliwe określenie szczegółowego zakresu wykonywanych w jej wyniku prac w terenie i szczegółowej lokalizacji umieszczanych w pasie drogowym urządzeń drogowych.
Należy jednak zwrócić uwagę, iż konstrukcja wielu urządzeń drogowych w tym np. oświetlenia, sygnalizacji świetlnej i ekranów akustycznych czyli drogowych urządzeń przeciwhałasowych posiada nie tylko część nadziemną ale również część podziemną. Istniejące pod ziemią urządzenia zlokalizowane w pasie drogowym a niezwiązane z organizacją ruch drogowego nakładają na zarządcę drogi szereg ograniczeń a czasami konieczność ich przebudowy przy realizacji inwestycji drogowych.
W ocenie Organu, zgoda na lokalizację omawianej sieci wodociągowej na tym etapie opisanej wyżej inwestycji drogowej nakładałaby ograniczenia przy rozbudowie drogi i lokalizowaniu urządzeń związanych z potrzebami ruchu drogowego lub potrzebami zarządzania drogami, na co w myśl wyżej wskazanych przepisów GDDKiA jak zarządca drogi nr [...] nie może wyrazić zgody.
GDDKiA jednocześnie stwierdził, że przedmiotowa odmowa lokalizacji ww. sieci wodociągowej nie oznacza bezwzględnej odmowy na zlokalizowanie w pasie drogi krajowej nr [...] na omawianym odcinku podziemnego przejścia poprzecznego sieci wodociągowej. Organ zważył, że rozpatrzenie wniosku o lokalizację przedmiotowej infrastruktury możliwe będzie po uzyskaniu informacji o parametrach i lokalizacji wszystkich urządzeń drogowych powstających w ramach opisanej wyżej inwestycji, względnie po jej realizacji. Tylko w takim przypadku możliwe będzie określenie czy planowana sieć wodociągowa ([...]) pozostawałaby w kolizji z urządzeniami infrastruktury drogowej lub zarządca drogi określi szczegółowe warunki jej lokalizacji, w celu wyeliminowania ewentualnych kolizji między tymi urządzeniami aby sieć ta nie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Na ww. decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Organowi, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył:
- 1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "Ppsa") przepisy postępowania tj.:
- - art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 75 Kpa, art. 80 Kpa poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to nieuwzględnienia przez Organ interesu Skarżącego w lokalizacji sieci wodociągowej w pasie drogowym w tym faktu, iż wniosek dotyczył przekroczenia pasa drogowego w ramach przebudowy starej, istniejącej sieci wodociągowej, a nie lokalizacji nowego wodociągu celem zapobieżenia i wyeliminowania możliwości wystąpienia awarii istniejącej sieci wodociągowej w przyszłości, ani też wczesnego etapu inwestycji, o której mowa w uzasadnieniu decyzji, prowadzonej na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] pn. "Budowa ekranów akustycznych wraz z utworzeniem strefy ruchu uspokojonego na odcinku [...](ul. [...]) w M.(od [...])", który czynił obawę związaną z kolizją tych inwestycji przedwczesną i abstrakcyjną, co w konsekwencji doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i stwierdzenia, że rozpatrzenie wniosku o lokalizację inwestycji będzie możliwe dopiero po uzyskaniu informacji o parametrach i lokalizacji wszystkich urządzeń drogowych powstających w ramach inwestycji polegającej na budowie ekranów akustycznych, względnie po jej realizacji co miało wpływ na wynik sprawy;
- 2. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa przepisy prawa materialnego tj.:
- - art. 39 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach poprzez niewłaściwą interpretację i w konsekwencji bezpodstawne wydanie decyzji o odmowie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisów wskazuje, iż zasadą jest wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację infrastruktury technicznej w pasie drogowym chyba, że zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek tj. umieszczenie infrastruktury spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi, gdy żadna z powyższych okoliczności w niniejszej sprawie nie ma miejsca;
- - art. 39 ust. 3 ustawy o drogach w zw. z art. § 140 ust. 6 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż lokalizacja sieci wodociągowej w pasie drogowym spowoduje naruszenie przepisów odrębnych w postaci przepisów ww. rozporządzenia, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie stanowią przepisów odrębnych do ustawy o drogach, a dyspozycja przepisu § 140 ust. 6 rozporządzenia zawiera wyłącznie zalecenie co do sposobu lokalizacji budowli, nie może zatem stanowić samoistnej podstawy do odmowy zezwolenia lokalizacji infrastruktury technicznej w pasie drogowym.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości uchylonej przez nią decyzji Organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika o ile zostanie ustanowiony.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotknięta jest bowiem naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust 1 ustawy o drogach. Powołując się na te przepisy prawa Organ uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy znajduje uzasadnienie rozstrzygnięcie odmawiające Stronie zezwolenia na lokalizację wodociągu [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w zakresie przekroczenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w rejonie działki nr [...] (ulica [...]) w miejscowości M..
Sąd zauważa, że przyjęcie zasadności takiego wnioskowania Organu byłoby możliwe gdyby przy dokonywaniu ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem stwierdzić, że Organ nie był wolny od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 Kpa). Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do uczynienia zadość regułom prowadzenia postępowania administracyjnego albowiem tylko w takim przypadku wydawane rozstrzygnięcie będzie mogło być uznane za zgodne z prawem.
Tylko tak prowadzone postępowanie służyć będzie też realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasadzie praworządności (art. 6 Kpa), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) czy zasadzie pogłębiana zaufania (art. 8 Kpa).
GDDKiA dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów. Trzeba także zgodzić się ze Skarżącą, że Organ naruszył art. 107 § 3 Kpa albowiem brak w zaskarżonej decyzji wyraźnego wskazania i uzasadnienia przyczyn podejmowanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zawiera bowiem ogólne stwierdzenia, bez ich szczegółowego wyjaśnienia, w szczególności w zakresie należytego określenia skutków umieszczenia sieci wodociągowej w projektowanej lokalizacji w świetle spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach.
Sąd podkreśla jednocześnie, że Organ prawidłowo przyjął, że z uwagi na treść wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację projektowanej sieci wodociągowej, jego zasadność powinna być rozważona w oparciu o przepisy ustawy o drogach.
Stosownie bowiem do postanowienia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Zgodnie jednak z brzmieniem art. 39 ust. 1a ustawy o drogach przepisu ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.
Odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia w tym zakresie może nastąpić wyłącznie wtedy, jeżeli umieszczenie w pasie drogowym spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach).
Należy przy tym zgodzić się z twierdzeniem, że wspominany powyżej przepis prawa co do zasady zakłada, że o ile tylko warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to zezwalają, powinno dojść do wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi. W świetle bowiem art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy o drogach (od słowa,,jednakże") zasadą jest obowiązek organu wydania takiego zezwolenia (wyrażenia zgody), o ile nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione enumeratywnie we wskazanym przepisie ustawy (tj. w art. 39 ust. 3 pkt 1 po słowie,,wyłącznie"), przy czym wystarczy wykazanie jednej z tych przesłanek, żeby można było odmówić wydania zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym omawianych urządzeń. Wskazany przepis konkretyzuje zatem powody odmowy, przy czym odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na ww. przesłanki negatywne, ale należy je konkretnie wskazać w odniesieniu do niewadliwie i wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Podsumowując, przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna zakłada zatem, że zawsze o ile nie są zagrożone dobra wskazane w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach powinno dojść do wyrażenia takiej zgody. W przypadku zaś gdy Organ decyduje się na odmowę wydania zezwolenia winna ona mieć swoje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych związanych z planowaną inwestycją, które potwierdzałyby wiążące się z jej zrealizowaniem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby prowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.
W zaskarżonej decyzji, uzasadniając wydawane rozstrzygnięcie Organ odwołał się do postanowienia § 140 ust. 6 rozporządzenia, jako przepisu odrębnego, zgodnie z którym,,budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi".
Nie może przy tym budzić wątpliwości, wbrew stanowisku Skarżącego, że przepisy rozporządzenia są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej,,Prawo budowalne") a zatem nie na podstawie przepisów ustawy o drogach. Z tego też względu uprawnione było odwołanie się Organu do przepisów rozporządzenia, jako określających wymagania wynikające z przepisów odrębnych.
Odwołując się do postanowienia § 140 ust. 6 rozporządzenia Organ oparł podejmowane rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że budowla liniowa w postaci wodociągu przecinająca poprzecznie drogę ma zostać usytuowana w taki sposób, że będzie ograniczać możliwość przebudowy lub remontu drogi z uwagi na planowaną inwestycję pn.,,Budowa ekranów akustycznych wraz z utworzeniem strefy ruchu uspokojonego na odcinku [...](ul. [...]) w M.(od km [...])".
W tym zakresie jednakże w pierwszej kolejności przedmiotem analizy Organu, która powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji, winno się stać to czy planowana inwestycja polegająca na budowie ekranów akustycznych jest przebudową lub remontem drogi w rozumieniu § 140 ust. 6 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach. Wyjaśnienie tej kwestii służyłoby niewątpliwie realizacji zasady przekonywania określonej w art.11 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej przyjętej w art. 8 Kpa a i ostatecznie pozwoliłoby także uznać, że Organ nie uchybił przepisowi art. 107 § 3 Kpa w zakresie wymogów stawianych uzasadnieniu decyzji. W zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia Organu z powyższym zakresie, co uniemożliwia skontrolowanie przez Sąd zasadności stanowiska jakie w tym zakresie zajął. Trzeba zaś mieć na uwadze, że przyjęcie iż wspomniany przepis rozporządzenia, w okolicznościach faktycznych sprawy, przemawia za odmową wydania zezwolenia wymagało wykazania spełnienia trzech przesłanek a mianowicie:
- - planowana inwestycja wodociągowa jest budowlą liniową - w rozumieniu tego przepisu prawa - przecinającą poprzecznie drogę;
- - budowa ekranów akustycznych wraz z utworzeniem strefy ruchu uspokojonego stanowi przebudowę lub remont drogi, o którym mówi ww. przepis;
- - budowa wodociągu nastąpi w taki sposób, że ograniczy możliwość przebudowy albo remontu drogi.
Tymczasem Organ ograniczył się tylko do wskazania, że na GDDKiA został nałożony przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] maja 2018r. obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia związanego z przekroczeniem dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia i nocy z drogi krajowej nr [...]na odcinku od km [...] do km [...] – ul. [...] w Gminie M.. Inwestycja wynikająca z powyższego obowiązku, jak podkreślił Organ, będzie realizowana w latach 2020-2023, przy czym w 2020r. oraz 2021 r. mają zostać wykonane prace przygotowawcze oraz ma zostać opracowana dokumentacja tego przedsięwzięcia, a pierwszym krokiem jej realizacji będzie zorganizowanie przetargu na przygotowanie odpowiedniej dokumentacji, w szczególności dokumentacji projektowej. W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Organ podkreślił, że zgodna na lokalizację sieci wodociągowej na tak wczesnym etapie inwestycji drogowej nakładałaby ograniczenia przy rozbudowie drogi i lokalizowaniu urządzeń związanych z potrzebami ruchu drogowego lub potrzebami zarządzania drogami, na co w świetle wspomnianych przepisów ustawy o droga oraz § 140 ust. 6 rozporządzenia nie można wyrazić zgody.
W ocenie Sądu planowany przez Stronę wodociąg jest budowlą liniową. Choć brak w tym zakresie uzasadnienia w zaskarżonej decyzji to należy wnioskować, że takie właśnie stanowisko zajął Organ postrzegając, że podstawą do odmowy wydania zezwolenia jest przepis § 140 ust. 6 rozporządzenia.
W postanowieniach rozporządzenia nie została co prawda ujęta definicja budowli liniowej tym niemniej przyjęcie powyższego wniosku należy uznać za prawidłowe w świetle postanowień Prawa budowlanego i zawartej w tej ustawie definicji budowli oraz obiektu budowlanego.
Zgodnie z postanowieniem art. 3 pkt 3 Prawa budowanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Obiektem liniowym zaś o którym mowa we wspomnianej definicji budowli jest obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego).
Z powyższego należy zatem wnioskować, że wodociąg jest obiektem liniowym. W sytuacji zaś gdy obiekty liniowe są budowlami uprawnionym, jest także dalsze wywodzenie, że wodociąg jest budowlą będącą jednocześnie obiektem liniowym, której charakterystycznym parametrem jest długość. Jest zatem rodzajem budowli liniowej. W odwołaniu do wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia w którym przewidziany został poprzeczny przebieg wodociągu należałoby zatem uznać, że spełniona została pierwsza ze wspomnianych przesłanek wynikających z § 140 ust. 6 rozporządzenia.
Mając na uwadze kolejne z wskazanych powyżej przesłanek Sąd zauważa, że Organ zaniechał ustalenia charakteru planowanej inwestycji drogowej tj. nie rozważył czy jest ona przebudową lub remontem drogi a nadto czy budowa wodociągu nastąpi w taki sposób, że ograniczy możliwość jej realizacji.
Organ winien zaś mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego, którego aktem wykonawczym jest rozporządzenie, określają co należy rozumieć poprzez remont i przebudowę. Zgodnie z postanowieniem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Remontem zaś jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego).
Ponadto należy zauważyć, że wał ziemny z ekranem lub ekran służący ochronie środowiska zalicza się do ogrodzenia drogi (por. § 132 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z postanowieniem § 132 ust. 4 rozporządzenia,,ogrodzenie drogi powinno być zlokalizowane nie bliżej niż:
- 1) 0,75 m - od granicy pasa drogowego i co najmniej 1,00 m od krawędzi skarpy nasypu lub skarpy wykopu; dopuszcza się zmniejszenie tych odległości na drodze klasy GP i drogach niższych klas do 0,50 m od granicy pasa drogowego i do 0,5 m od krawędzi skarpy nasypu lub skarpy wykopu;
- 2) 1,50 m - od krawędzi pasa ruchu oraz 1,00 m od pasa awaryjnego, utwardzonego pobocza lub opaski".
W tym stanie rzeczy uzasadnione wątpliwości może budzić to, czy w sytuacji gdy ogrodzenie drogi, na które mogą składać się wspomniane ekrany, pozostaje poza granicą pasa drogowego zgodnie ze wskazanymi powyżej wymogami to ich posadowienie może być poczytywane jako przebudowa lub remont drogi. Droga stanowi zaś jedynie element pasa drogowego tj. wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach). O ile zatem takie ekrany akustyczne pozostawałyby poza pasem drogowym ich lokalizacja nie może stanowić przebudowy lub remontu drogi, która jest elementem tego pasa. Za zasadnością takiego wniosku przemawia także i to, że ekrany takie służą ochronie przez hałasem a zatem ich podstawowa funkcja warunkowana jest wymogami ochrony środowiska i obowiązek ich zaplanowania przy projektowaniu drogi czy też po jej wybudowaniu wynika z potrzeby realizacji tej właśnie funkcji (§ 178 rozporządzenia).
Sąd wskazuje nadto, że przepis § 140 ust. 6 rozporządzenia nie wyłącza co do zasady inwestycji w postaci budowli liniowej przecinającej poprzecznie drogę o ile będzie ona mogła być wykonana w sposób, który nie będzie ograniczał możliwość przebudowy lub remontu tej drogi. W tym zakresie powinnością Organu, w przypadku kwestionowania możliwości posadowienia wodociągu w planowanym miejscu było wykazanie, że wykonanie budowli liniowej nie jest możliwe z tych właśnie względów. Przy czym, nie jest tutaj wystarczające odwołanie się do bliżej niesprecyzowanych zmierzeń związanych z planowaną inwestycją. Organ z jednej strony bowiem wskazuje na bardzo wczesny etap realizacji swojej inwestycji drogowej, która nie pozwala na precyzyjne określenie co w jej ramach zostanie wykonane a z drugiej strony podnosi, że,,konstrukcja wielu urządzeń drogowych w tym np. oświetlenia, sygnalizacji świetlnej i ekranów akustycznych czyli drogowych urządzeń przeciwhałasowych posiada nie tylko część nadziemną ale również podziemną".
W takim przypadku nie jest wiadomym, czy elementem inwestycji drogowej ma być tylko posadowienie ekranów czy także innych urządzeń a nadto czemu to założeniem, niepopartym żadnym zresztą w tym zakresie wyjaśnieniem, jest to, że lokalizacja wodociągu nie jest z tych powodów możliwa. Trudno też uznać za wystarczające, w świetle wymogów zakreślonych postanowieniem § 140 ust. 6 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach, powoływanie się przez Organ na bliżej niesprecyzowane prace, jakie w ramach inwestycji drogowej będą przeprowadzane czy brak możliwości określenia szczegółowej lokalizacji umieszczanych w pasie drogowym urządzeń drogowych. O ile bowiem mają one stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego to powinny zostać sprecyzowane w sposób pozwalający na weryfikację słuszności stanowiska zajętego przez Organ co do zastosowania ww. przepisów prawa.
Zaniechanie w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń i wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powoduje, że wymyka się ona w tym zakresie spod kontroli Sądu, który nie jest w stanie zweryfikować jakie to ograniczenia zaistniałyby - na skutek wykonania sieci wodociągowej – w zakresie możliwości przebudowy lub remontu drogi. Z tego też powodu nie jest możliwa ocena, czy wspomniana ogólnie przez Organ na stronie 4 zaskarżonej decyzji rozbudowa drogi i lokalizowanie urządzeń związanych z potrzebami ruchu drogowego lub potrzebami zarządzania drogami, mieści się w pojęciu przebudowy lub remontu drogi.
GDDKiA uznając bowiem, że w sprawie podstawę odmowy zezwolenia powinien stanowić § 140 ust. 6 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach winien odnieść postanowienia tych przepisów prawa do okoliczności sprawy i rzetelnie zweryfikować, czy faktycznie w realiach umieszczenia wnioskowanej sieci wodociągowej w projektowanej lokalizacji, uzasadnionym jest twierdzenie o ich zastosowaniu w sprawie. Organ zaniechał w tym zakresie analizy.
Sąd podkreśla, że w sytuacji gdy nie jest możliwe określenie przez Organ szczegółowego zakresu prac związanych z inwestycją drogową pomocne mogłoby się okazać skorzystanie z opinii biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Pozwoliłoby to w takim właśnie przypadku, nie wstrzymując wodociągowej inwestycji celu publicznego ponad potrzebę ustalić, jakie prace są konieczne dla realizacji planowanej przez Organ inwestycji drogowej, czy mieszczą się w granicach przebudowy lub remontu drogi a nadto jaki wpływ na możliwość ich realizacji miałaby nowa lokalizacja sieci wodociągowej na zasadach przyjętych przez Stronę. GDDKiA zwracając się w takim przypadku o wydanie opinii przez biegłego, niewątpliwie też wypełniłby dyspozycję przepisu art. 7, art.75 § 1, art. 77§ 1 i art. 84 § 1 Kpa.
Wszystkie spostrzeżone naruszenia powodują, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Należy przy tym podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska Organu, w tym w szczególności gdy istnieją wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Z mocy bowiem przywołanego już na wstępie art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ powinien uwzględnić stanowisko Sądu. GDDKiA zobowiązany będzie z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności sprawy, poddając je wszechstronnej analizie. Organ nie może przy tym ograniczyć się tylko do przywołania okoliczności związanych z wnioskowaną lokalizacją sieci wodociągowej ale rzetelnie rozważyć dopuszczalność jej umieszczenia w pasie drogowym w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W sytuacji zaś gdy postrzega brak możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji jedynie z uwagi na postanowienie § 140 ust. 6 rozporządzenia w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach nie może odwoływać się do ogólnych bliżej niesprecyzowanych prac, jakie zamierza realizować w ramach przebudowy lub remontu drogi. Powinien je wskazać tak aby możliwa była weryfikacja, czy mamy do czynienia z przebudową lub remontem drogi a nadto czy wykonanie wnioskowanej inwestycji przez Stronę spowoduje ograniczenie możliwości ich realizacji. Jeżeli zaszłaby taka konieczność, powinien uzupełnić materiał dowodowy. Przyjęte zaś rozstrzygnięcie, niezależnie od jego treści, powinno zostać uzasadnione tak jak tego wymaga art. 107 § 3 Kpa.
Sąd zdecydował się również na zasadzie art. 135 Ppsa do uchylenia decyzji I instancji. W oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 Kpa, Organ uznał, że niezależnie od zasadności rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji I instancji zaistniała konieczność uchylenia tej decyzji w całości a to z uwagi na uchybienie przepisom postępowania administracyjnego poprzez wydanie tej decyzji na rzecz podmiotu nie będącego stroną prowadzonego postępowania. Sąd stwierdza, że decyzja I instancji jest dotknięta tymi samymi ww. uchybieniami przepisom postępowania co zaskarżona decyzja. W tym stanie rzeczy konieczne stało się uchylenie także i tej decyzji.
O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 209 Ppsa zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 200 zł. tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Sprawa została, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 Ppsa rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów. Strona złożyła wniosek o rozpoznanie w tym trybie a Organ w terminie czternastu dni od dnia zawiadomienia nie złożył wniosku o przeprowadzenie rozprawy.