Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1617/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Krajowa Rada Notarialna, działając na podstawie art. 72 § 2. ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 115 ze zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 167), dalej: k.p.a., uchyliła uchwałę Nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez D. H. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, aplikantka) i umorzyła postępowanie w pierwszej instancji.

Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. D.H. wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] (dalej: RIN) o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. RIN uchwalą nr [...] odmówiła wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o żądanej treści. Aplikantka zaskarżyła wskazaną uchwałę do Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KRN), która uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymała w mocy uchwałę RIN. Aplikantka nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego.

Następnie w dniu [...] października 2012 r. D. H. ponownie wniosła o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W dniu [...] listopada 2012 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie w terminie przez RIN w [...] jej wniosku o wydanie zaświadczenia. W dniu [...] grudnia 2012 r. KRN poinformowała stronę skarżącą, że działanie RIN było prawidłowe, bowiem w tej sprawie orzeczenie już zapadło. Aplikantka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 17/13, zobowiązał RIN do rozpoznania wniosku D. H. i wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W dniu [...] grudnia 2013 r. RIN podjęła uchwałę nr [...], którą odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. D. H. wniosła zażalenie.

W wyniku rozpoznania zażalenia, KRN zaskarżoną do WSA w Warszawie uchwałą uchyliła uchwałę RIN z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej przez D. H. i umorzyła postępowanie w pierwszej instancji.

Organ II instancji wyjaśnił, że uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zwane jest w doktrynie decyzją (postanowieniem) kasacyjną i umarzającą postępowanie w sprawie. Wskazany przepis sam w sobie nie stanowi przesłanki umorzenia, a jedynie podstawę rozstrzygnięciu o takiej treści. Następnie KRN stwierdziła, że orzecznictwo sądowe podkreśla, że w tym trybie można podjąć decyzję o umorzeniu sprawy tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Przepis ten w § 1 określa przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania, stanowiące, iż gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wskazał, że doktryna przyjmuje, iż przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie konkretna sprawa, mająca charakter sprawy administracyjnej.

Postępowanie nieposiadające tego przymiotu jest więc bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Obowiązek umorzenia bezprzedmiotowego postępowania dotyczy zaś zarówno przypadków, kiedy bezprzedmiotowość ma charakter następczy, jak i charakter uprzedni - a więc także sytuacji, kiedy postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe.

Organ II instancji zwrócił uwagę na obowiązującą w prawie polskim zasadę ne bis in idem oznaczającą, że niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. Zdaniem KRN ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z tą zasadą. W rezultacie uznał, że postępowanie takie jest od samego początku bezprzedmiotowe, bowiem zachodzi tożsamość stron.

KRN wyjaśniła, że D. H. ponownie wniosła do RIN o wydanie zaświadczenia, mimo iż organ ten orzekł już raz w tej sprawie uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Uchwała ta została następnie utrzymana w mocy przez KRN. Z uwagi na brak skargi na uchwałę KRN do WSA w Warszawie należy stwierdzić, że uchwała ta jest ostateczna.

KRN ustaliła, że od czasu wydania uchwały ostatecznej stan faktyczny, w którym organy obu instancji orzekły o odmowie wydania zaświadczenia nie uległ zmianie, a zatem – w ocenie KRN – należało postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na uchwałę KRN z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] D. H. wniosła skargę do WSA w Warszawie.

Zarzuciła jej:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań sądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt: VI SAB/Wa 17/13, w tym m.in. wystąpienie nowych okoliczności, które organy zarówno I jak i II instancji powinny uwzględnić przy rozstrzyganiu drugiego wniosku o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji oraz wykluczenie stanu res iudicata w postępowaniu o wydanie zaświadczeń, co wykluczało podjęcie przez organ II instancji rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w całości wobec jego bezprzedmiotowości.
3. 2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż postępowanie administracyjne wszczęte wskutek ponownego wniosku skarżącej z [...].10.2012 r. o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji jest bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy:
4. a) wydanie zaświadczenia lub odmowa jego wydania opiera się każdorazowo o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania zaświadczenia, co z istoty zaświadczenia, czym jest potwierdzenie określonego stanu rzeczy jako przejaw wiedzy organu, nie może być objęte stanem res iudicata czy ne bis in idem.
5. b) organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie lub odmówić jego wydania postanowieniem, a więc rozstrzygnąć każde żądanie osoby zainteresowanej do wydania zaświadczenia w sytuacji gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów, lub stanu prawnego wymaga przepis prawa np. art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie (Dz. U. 2008 Nr. 189 poz. 1158 z późn. zm.); innej formy prawnej zakończenia tego postępowania przepisy nie przewidują.
6. c) Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] na podstawie danych, którymi dysponował również organ I i II instancji poinformowała o dopuszczeniu skarżącej, w trybie nadzoru Ministra Sprawiedliwości, do egzaminu notarialnego wobec spełniania przesłanek ustawowych z ustawy o notariacie, w tym odbycia aplikacji notarialnej, pomimo niewydania przez organ ll instancji zaświadczenia o odbyciu aplikacji przez skarżącą, co w porównaniu do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu [...] lipca 2012 r. stanowiło istotną zmianę i potwierdzenie, iż organ I instancji dysponował danymi wystarczającymi do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.
7. d) wydanie zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną, a jest czynnością materialno- techniczną mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, co nie wyklucza możliwości wielokrotnego żądania przez zainteresowaną osobę wydania zaświadczenia o określonej treści nawet w tym samym stanie faktycznym.
8. 3) art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej uchwałę organu I instancji i umarzającej postępowanie I instancyjne, w sytuacji gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują dla procedury wydawania zaświadczeń takiej formy załatwienia żądania zainteresowanego, która kończyłaby się umorzeniem postępowania w drodze decyzji, a jedyną formą prawną zakończenia postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest wydanie zaświadczenia lub odmowa wydania zaświadczenia w drodze postanowienia, co narusza zasadę praworządności i stanowi uchylanie się organu od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.
9. 4) art. 138 § 1 pkt. 2 zd. 2 k.p.a. w zw. z art. 141 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej postanowienie organu I instancji oraz umarzające postępowanie pierwszoinstancyjne, w sytuacji gdy przepis art. 138 § 1 pkt. 2 zd. drugie k.p.a. jako stosowany odpowiednio nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, zaś rozstrzygnięcie organu II instancji powinno przyjąć formę prawną postanowienia, a nie decyzji, jak wskazano w zaskarżonej uchwale.
10. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uchylenie się organu od wydania uchwały rozstrzygającej sprawę co do istoty, w sytuacji gdy przepis art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie nakazuje organowi wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a z uwagi na specyfikę postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń przepis art. 105 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt. 2 zd. drugie k.p.a. nie ma zastosowania.
11. III. Czyniąc wskazane zarzuty, wniosła o:
12. - uchylenie zaskarżonej uchwały organu II instancji w całości; ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd rażącego naruszenia prawa przez organ II instancji, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
13. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę KRN podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zasadności skargi należy w pierwszej kolejności zauważyć, że sprawa Skarżącej dotycząca wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej była już przedmiotem orzekania tut. Sądu. W wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt VI SAB/Wa 17/13, uwzględniono skargę Skarżącej na bezczynność RIN w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej i zobowiązano RIN do rozpoznania wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej - w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdzono, że bezczynność postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.,ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, jak i sąd orzekający w sprawie, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tegoż sądu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa, na podstawie których sąd orzekał. Wskazać przy tym należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko, jest wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wskazanych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem strona ze środka odwoławczego nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu jak i innych organów, nie wyłączając sądu drugiej instancji rozpoznającego skargę kasacyjną od kolejnego wyrok w sprawie (por.: wyroki NSA z 10.02.2011r., sygn. akt I OSK 1241/10 i z 12.09.2014 r., sygn. akt I FSK 1016/13 - publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Matusiak, glosa do wyroku NSA z 6.11.2009 r. sygn. akt II FSK 940/08, GSP-Prz.

Orz. 213.2.25). Oznacza to, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnych postępowaniach w których się pojawia nie może być ona, co do zasady, ponownie badana (por.: wyroki NSA z 24.10.2011 r., sygn. akt I FSK 1596/12 i z 19.12.2012 r., sygn. akt I FSK 62/12 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl a także: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 5 wydanie. Warszawa 2013, str.467-469 i 522 – 524 oraz W. Trybka: Istota oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sądu administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego, nr 2/2014).

Z tego powodu wszystkie rozważania na temat prawidłowości zaskarżonego postanowienia muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd w tym wyroku. Aby zaś stwierdzić zakres związania organów, jak i Sądu w przedmiotowej sprawie, niezbędne jest odniesienie się do wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r.

I tak, dla tej sprawy zasadnicze znaczenie ma wywód prawny zawarty w ww. wyroku o tym, że w każdym czasie osoba uprawniona może wystąpić o wydanie nowego zaświadczenia – "jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wyd. C.H. Beck 2013, s. 1048, t. 5). Podobnie do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści nie ma zastosowania res iudicata (tak: M Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el.).

Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10, LEX nr 745045) wskazano, że "Postępowanie w sprawie zaświadczeń uregulowane jest w dziale VII, czyli art.217 i następnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Regulacje te znajdują również zastosowanie w sprawach dotyczących poświadczania równoważności zagranicznych dyplomów, stopni naukowych i tytułów naukowych z odpowiednimi dyplomami, stopniami naukowymi i tytułami uzyskiwanymi w Polsce. Zaświadczenia są poświadczeniem istnienia pewnego stanu. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia. Jest ono bowiem rodzajem czynności faktycznych, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Konsekwentnie zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści." Zatem, jeżeli skarżąca wystąpiła z nowym żądaniem wydania zaświadczenia, to RIN powinna była rozpatrzyć je w sposób przewidziany przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 217 - 220 k.p.a.) - podkreślenie Sądu.

Tymczasem KRN w uchwale Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uchyliła uchwałę Nr [...] RIN z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości i umorzyła postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Organ II instancji zwrócił uwagę - o czym była już mowa w części historycznej uzasadnienia - na obowiązującą w prawie polskim zasadę ne bis in idem oznaczającą, że niemożliwe jest dwukrotne orzekanie w tej samej sprawie. Zdaniem KRN ponowne wszczęcie postępowania na wniosek tej samej osoby i w tym samym stanie faktycznym jest sprzeczne z tą zasadą. W rezultacie uznał, że postępowanie takie jest od samego początku bezprzedmiotowe, bowiem zachodzi tożsamość stron.

Zdaniem Sądu takie stanowisko organów nie uwzględnia w prawidłowy sposób oceny prawnej poprzednio w sprawie wyrażonej, co oznacza, że ocena i wskazania zawarte w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. są nadal w tej sprawie aktualne, bo stan związania nimi - i organu i Sądu - wciąż trwa. W judykaturze przyjmuje się bowiem, a Sąd orzekający ten pogląd podziela, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie tak długo, jak wyrok Sądu nie zostanie uchylony w prawem określonym trybie, bądź też nie ulegnie zmianie stan prawny, będący podstawą orzekania (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 1997 r., I SA/Po 263/97; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/1999, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., IV SA 1177/97; wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., III SA 3377/00; wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – ale już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawna w przewidzianym do tego trybie (por. komentarz do art. 153 P.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2011 wyd. IV).

W rozpoznawanej sprawie ww. sytuacje nie występują. Taki zaś z kolei stan rzeczy - wobec tego co zostało wcześniej powiedziane - pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Ponowne rozpoznający sprawę jest bowiem zobowiązany do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno, Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225).

W ponownym postępowaniu organ uwzględni powyższe wywody Sądu.

Ocena zarzutów skargi - innych niż te, które dotyczyły niewykonania wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 sierpnia 2013 r. - na tym etapie sprawy byłaby przedwczesna.

Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, jak w pkt I w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 p.p.s.a.