Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. nr.[...], Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2001r. nr [...] cofającą licencję przewozową wydaną dla I. A., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. z siedzibą w K. (zwanego w dalszej części skarżącym) na wykonywanie transportu drogowego z zasięgiem obejmującym Niemcy, o numerze blankietu [...], na pojazd nr rej. [...]. Jako podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. wskazał na przepis art. 127 § 3 i art. 138 §1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 15 ust.1 pkt.2b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. nr 125, poz.1371 ze zm.)
Przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny sprawy, organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2004 r. sprawy sygn.6 II SA 3416/02, ze skargi I. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], utrzymującą w mocy w/w decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2001 r., uchylił zaskarżoną decyzję celem ponownego rozpoznania z uwzględnieniem podniesionych uchybień. W motywach wyroku WSA wskazał m.in., iż podstawą oceny organu I instancji był przepis art. 13 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, przewidujący cofnięcie koncesji w przypadku nie dotrzymania jej warunków, natomiast w chwili orzekania przez organ II instancji zmienił się stan prawny i podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 15 ust.1 pkt.2 b) ustawy o transporcie drogowym.
Nowa regulacja przewidywała cofnięcie licencji w przypadku, gdy naruszenie jej warunków było rażące. Sąd stwierdził, że poczynione przez organ ustalenia stanu faktycznego pozostają poza sporem, ale w motywach zaskarżonej decyzji nie podjęto próby uzasadnienia oceny prawnej i jej analizy celem wykazania, że zaszły przesłanki, które pozwoliły uznać naruszenie warunków licencji za rażące. W ocenie WSA organ nie wypowiadając się, co do istoty sprawy i nie podając motywów przyjęcia kwalifikacji wyczerpującej dyspozycję powołanego przepisu materialnego naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Minister Infrastruktury w dalszej części uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania podniósł, iż bezspornym w sprawie jest, że w dniu [...] stycznia 1999 r. w Urzędzie Celnym w [...] stwierdzono wykonywanie przez skarżącego międzynarodowego transportu drogowego pojazdem o numerze rej. [...] z Hiszpanii, choć koncesja na ten pojazd obejmowała Niemcy. Z wyjaśnień skarżącego nadesłanych do organu w dniu [...] lipca 2001 r. wynika, że pojazd przewożący ładunek z Hiszpanii uległ awarii i z tego względu pojazd o nr rej [...] przejął ładunek owoców. Jako potwierdzenie swojej wersji, skarżący załączył kopie listów przewozowych.
W dalszych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że charakteryzując naruszenie warunków określonych w licencji jako rażące, stanowiące przesłankę cofnięcia licencji, należy oceniać to pojęcie w kategoriach swoistej klauzuli generalnej, której treść wymaga konkretyzacji w określonym stanie faktycznym.
W ocenie organu jednym z kryteriów pozwalających ocenić czy w konkretnym przypadku spełniona jest przesłanka rażącego naruszenia warunków licencji, jest kryterium częstotliwości (wielokrotności) naruszeń. W takiej sytuacji, jak wywodzi dalej organ, pojedyncze naruszenie może nie być zakwalifikowane jako rażące naruszenie warunków określonych w licencji, ale suma i powtarzalność tych naruszeń wypełnia przesłanki normy z art. 15 ust.1pkt 2 b) ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu, wielokrotne naruszanie przez skarżącego warunków nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o wykonywaniu międzynarodowego transportu drogowego zarówno w odniesieniu do innych pojazdów jak i naruszenie warunków licencji odnośnie pojazdu o nr rej [...], które polegało na podjęciu przez skarżącego próby dokonania przewozu do Szwecji w roku 1998, uzasadnia przyjęcie, iż spełniona została przesłanka rażącego naruszenia warunków określonych w licencji.
W tym stanie rzeczy, w ocenie organu zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2001r. Organ dodatkowo podkreślił, że skarżącemu wielokrotnie przypominano o konieczności przestrzegania przepisów dotyczących transportu międzynarodowego oraz pouczano go, że przypadku ponownego naruszenia obowiązujących przepisów zostanie uruchomiona procedura cofnięcia koncesji (licencji). Zdaniem organu, uwzględnianie składanych przez przedsiębiorcę wyjaśnień w przedmiocie stwierdzonych naruszeń, nie oznacza przyzwolenia na permanentne, w pełni świadome i bezkarne nadużywanie przyznanych przedsiębiorcy uprawnień licencyjnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. A., reprezentowany przez adwokata L. C., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego tj art. 15 ust.1 pkt.2 lit b) ustawy o transporcie drogowym przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, wstrzymanie wykonania decyzji, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Nie kwestionując ustalonego stanu faktycznego, skarżący podniósł, że naruszenie przez niego warunków licencji nie nosi znamion naruszenia rażącego. W ocenie skarżącego, bardziej czytelnym, niż przyjęte przez Ministra Infrastruktury, kryterium rażącego naruszenia byłoby przyjęcie kwalifikacji według ciężaru naruszeń np. świadome działanie przewoźnika, który wykonywał przewozy nie respektując obszarów ważności licencji niezależnie od okoliczności, lecz wyłącznie z chęci zysku. Również zmuszanie kierowców do wykonywania takich przewozów pomimo ich sprzeciwów. W sprawie niniejszej, zdaniem skarżącego trzeba mieć na uwadze, że przewożonym towarem były owoce cytrusowe, które wymagają natychmiastowego transportu.
Skarżący podkreślił, że wycofanie się z przyjętego zlecenia nie wchodziło w grę, natomiast niewykonanie zlecenia spowodowałoby bardzo wymierne dla skarżącego straty finansowe oraz pogorszenie renomy w kręgach zawodowych. Nie można również pominąć, zdaniem skarżącego, ewentualnych skutków w razie wytoczenia przeciwko skarżącemu powództwa cywilnego z tytułu niewykonanej z jego winy umowy. Skarżący zarzucił dodatkowo, że do decyzji nie zostały dołączone żadne dokumenty będące potwierdzeniem wielokrotnych naruszeń warunków licencji, na które powołuje się organ.
Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe wywody i zwalczając stanowisko prezentowane w skardze wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że dowody na okoliczność wielokrotnego naruszania przez skarżącego warunków określonych w licencji, które organ powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdują się w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. w dalszej części zwaną: p.p.s.a.).
Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl przepisu art. 15 ust. 1 pkt.2b) ustawy o transporcie drogowym,, stanowiącego materialnoprawną przesłankę zaskarżonej decyzji, obligatoryjne cofnięcie licencji następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorca rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Jak wynika z uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, organ przyjął, iż w sprawie niniejszej zachowanie skarżącego wypełniło znamiona tego przepisu albowiem I. A., w ocenie organu, rażąco naruszył warunki określone w licencji.
Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że z jednoznacznego brzmienia cytowanego przepisu wynika, iż rażące naruszenie warunków określonych w licencji dotyczy tylko i wyłącznie licencji, której postępowanie dotyczy. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika czy organ utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. przy ocenie rażącego naruszenia warunków licencji uwzględnił tylko i wyłącznie kwalifikowane naruszenie warunków licencji przewozowej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego z zasięgiem obejmującym Niemcy o nr blankietu [...] wydanej na pojazd nr rej. [...]. Powołanie się w uzasadnieniu decyzji na wielokrotne naruszanie przez skarżącego warunków innych licencji (koncesji) a przy tym podkreślenie, że "również w odniesieniu do pojazdu o nr rej [...] w aktach Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego (BOTM) odnotowano naruszenie warunków licencji polegające na próbie dokonania przez przedsiębiorcę przewozu do Szwecji tym pojazdem" bez jednoznacznego wskazania, które (bądź którą) z tych okoliczności organ uznał za wystarczającą dla przyjęcia, iż została wypełniona dyspozycja art. 15 ust.1 pkt.2b) ustawy o transporcie drogowym uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu stwierdzone uchybienie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Przyjmując określony stan faktyczny jako spełniający warunki określone w cytowanym przepisie art.15 ustawy o transporcie drogowym organ winien jednoznacznie uzasadnić, dlaczego, jego zdaniem, wskazana ilość czy (i) powtarzalność naruszeń kwalifikuje określoną sytuację do przyjęcia, że dyspozycja cytowanego przepisu została wypełniona.
Z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika również, że strona miała możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w szczególności z dokumentami BOTM, na których oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję. Fakt, że strona zna te dokumenty z korespondencji prowadzonej z BOTM w latach poprzednich (co wynika z treści tych pism) nie zwalniało organu z konieczności powiadomienia strony o zaliczeniu tych dokumentów w poczet materiału dowodowego w sprawie niniejszej oraz wezwania strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wskazane wyżej obowiązki organu wynikają zarówno z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (w szczególności z art. 10 k.p.a. formułującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu) jak również z dyspozycji art. 77 i 81 k.p.a., które regulują zasady zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego oraz prawo strony do wypowiadania się co do dowodów.(por.np.teza 1 wyroku NSA OZ w Krakowie z 3 grudnia 1982r. SA/Kr 743/82- ONSA 1982, nr2, poz.112)
Z powyższych względów, należy dać wiarę zarzutom skarżącego, iż dokumentacja BOTM, o której wspomina się w uzasadnieniu decyzji nie zostały załączone do akt (str.2 skargi in principio).
Stwierdzone uchybienia, w ocenie Sądu, stanowią naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie należy podzielić stanowisko organu, że jednym z kryteriów oceny czy naruszenie warunków licencji ma charakter rażący może być kryterium częstotliwości naruszeń. Słuszny, zdaniem Sądu, jest pogląd organu, iż przy przyjęciu w/w kryterium, pojedyncze naruszenie nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie warunków określonych w licencji, lecz suma i powtarzalność tych naruszeń wypełnia przesłanki normy art. 15 ust.1 pkt.2b ustawy o transporcie drogowym. Należy przy tym zauważyć, że – jak się wydaje - takie samo stanowisko prezentuje skarżący, albowiem analogiczny pogląd wyraził w poprzedniej sprawie toczącej się przed WSA (vide: treść skargi z dnia [...] października 2002 r. w sprawie sygn 6 IISA 3416/02 dołączonej do sprawy niniejszej).
Wobec stwierdzonych uchybień mogących mieć wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, a zatem należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ rozstrzygnie ją kierując się powyższymi wywodami.
Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.
O kosztach postępowania obejmujących wpis, opłatę za pełnomocnictwo oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 1 pkt 1 c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie (....) (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.)