Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) - dalej "k.p.a.", w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 482 ze zm.), oraz pkt 3 załącznika IV i pkt 5 załącznika XII Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalska, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewska, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dziennik Urzędowy L 236, 23/09/2003), utrzymał w mocy decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia nr [...] z [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w U. ("spółka", "skarżąca") w dniu [...] grudnia 2000 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
Podstawę prawną zezwolenia stanowił art. 16 ust. 1, 7 i 8 i art. 17 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Zezwolenie zostało udzielone do [...] sierpnia 2016 r.
Spółka w piśmie z [...] lipca 2016 r. wystąpiła o jego zmianę poprzez przedłużenie terminu zezwolenia do końca 2026 r., przy zachowaniu pozostałych warunków.
W decyzji z [...] listopada 2019 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii odmówił zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem spółki uznając, że w przedmiotowym postępowaniu wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. przedsiębiorca w ustawowym terminie zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Rozwoju, utrzymując w mocy decyzję z [...] listopada 2019 r., podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Dokonując analizy zasad udzielania pomocy publicznej wynikających z przepisów dostosowujących wydanych w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej podkreślił, że przedłużenie daty zezwolenia naruszałoby przepisy unijne.
Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie 1) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych poprzez niewłaściwą ich wykładnię i uznanie, że zmiana (przez Ministra) warunków na prowadzenie działalności gospodarczej dłużej niż do [...] sierpnia 2016 r. skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej w sytuacji, gdy zakres tej pomocy określony jest limitem zainwestowanych środków, a nie terminem obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej;
2) art. 16 ust. 4 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie [...] specjalnej strefy ekonomicznej z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 232, poz. 1550 ze zm.), które wprowadzają ex lege termin funkcjonowania [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej do [...] grudnia 2026r, a przychylenie się do wniosku o wydłużenie działalności terminu działalności (wbrew twierdzeniem Ministra) nie skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej;
3) art. 19 ust. 4 in principio poprzez nie zastosowanie rzeczonego przepisu, w sytuacji gdy daje on kompetencję Ministrowi właściwemu do zmiany zezwolenia, a tym samym wydłużenia prawa do prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę w [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie była zmiana zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, a spór między stronami sprowadza się do ustalenia, czy udzielone spółce zezwolenie nr [...] z [...] grudnia 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie ww. strefy, udzielone do [...] sierpnia 2016 r., mogło być zmienione w zakresie terminu jego obowiązywania.
Zdaniem organu zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałaby zwiększenie stopnia wykorzystania ustalonego wcześniej limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w myśl art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. W myśl powołanego przepisu minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.
W ocenie zaś przedsiębiorcy, ww. zmiana zezwolenia była dopuszczalna. Zwiększenie stopnia wykorzystania przysługującej pomocy publicznej nie jest zwiększeniem samej pomocy publicznej (jej limitu) i jego zdaniem, nie jest przesłanką negatywną z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych.
Na początku swoich rozważań Sąd wskazuje, że maksymalna wielkość pomocy w przypadku przedsiębiorców takich, jak skarżąca została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 50 % kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r.
Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej.
NSA w wyroku z 5 listopada 2019 r., II GSK 3311/17, trafnie wskazał, że zakres pomocy został określony stosownym limitem zainwestowanych środków, a nie terminem obowiązywania zezwolenia. Termin ważności zezwolenia jest parametrem, który pośrednio może być łączony z limitem, czyli może stanowić podstawę do oceny, czy w oznaczonym okresie zrealizowano ten limit, ale nigdy nie może być utożsamiany z samym limitem. Na gruncie obowiązującego prawa, co do zasady limit może być wykorzystywany w okresie, na jaki ustanowiona została strefa, jeżeli z przepisów szczególnych nie wynika inna perspektywa czasowa, przy czym nie może być ona wiązana z okresem, na jaki udzielono zezwolenia w stanie prawnym, w którym istniały regulacje wskazujące, że zezwolenie jest wydawane na czas oznaczony.
Wniosek taki wynika z obowiązujących przepisów, a zwłaszcza ze zmian wprowadzonych - do ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228). Z chwilą wejścia w życie przepisów tej ustawy zezwolenia zostały ukształtowane jako decyzje bezterminowe, a przepisy przejściowe nie wprowadziły rozwiązań szczególnych dla zezwoleń wcześniejszych wydawanych na określony czas.
Przedstawiona wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych została utrwalona w orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 19 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3905/16; 28 marca 2017 r., II GSK 20/17; 14 lutego 2017 r. II GSK 3851/16; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela.
W związku z tym nie można zrównywać w skutkach przyznania pomocy publicznej (i zakazu jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia) z wykorzystaniem pomocy publicznej (co jest poza zakresem tego ograniczenia i na co organ nie ma żadnego wpływu). Prezentowany przez organ pogląd co do zakresu pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przekracza granice prawidłowej wykładni i narusza zasady praworządności z art. 6 k.p.a. i pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 k.p.a.
Tym samym zaistniały podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] listopada 2019 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Złożyły się nań: wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).