Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 13 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1650/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - dalej także: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. j. z siedzibą w L. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor [...] OW NFZ") z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], oddalającej odwołanie skarżącej spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze: [...],[...],[...],[...],[...],[...] - utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora OW NFZ.

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...], prowadzone w trybie konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze: [...],[...],[...],[...],[...],[...] w okresie obowiązywania umowy od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą, niż 18.884.602,07 PLN na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Dyrektor [...] OW NFZ określił jednocześnie szczegółowe wymagania, których spełnienia oczekiwał od podmiotów przystępujących do konkursu.

Oferenci zostali poinformowani o tym, że oferty mogą być składane przez świadczeniodawców, w rozumieniu obowiązujących przepisów i spełniający wymagania określone w stosownych zarządzeniach Prezesa NFZ oraz rozporządzeniach Ministra Zdrowia wskazanych w ogłoszeniu ofertowym. W ogłoszeniu wskazano, że oferenci przystępujący do przedmiotowego konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wskazane w:

1. - rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie organizacji profilaktycznej opieki zdrowotnej nad dziećmi i młodzieżą (Dz. U. Nr 139 poz. 1133);
2. - rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140 poz. 1144 ze zm.);
3. - rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. Nr 140 poz. 1148 ze zm.);
4. - zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami);
5. - zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zmianami);
6. - zarządzeniu nr 55/20lO/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne (ze zmianami);
7. - Komunikacie Nr 3/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 19 września 2011 r. o sprostowaniu błędu.

W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 171 ofert, w tym oferta skarżącej spółki.

Z protokołu posiedzenia Komisji konkursowej powołanej przez Dyrektora OW NFZ, w części jawnej wynika, iż Komisja do dalszego postępowania przyjęła 157 ofert. Ponadto Komisja konkursowa wezwała do usunięcia braków formalnych 64 oferentów, zaś odrzuciła w całości 14 ofert, a w części 2 oferty. Ponadto Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u 85 oferentów. W trakcie postępowania konkursowego nie przeprowadzono kontroli u strony skarżącej.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącej spółki zajęła ex aequo 135 miejsce w miejscu udzielania świadczeń: W. ul. P. [...], z łączną liczbą punktów 59,090, w tym za:

1. - ofertę cenową - 18,257 pkt;
2. - ciągłość - 0,000 pkt;
3. - kompleksowość - 0,000 pkt;
4. - jakość - 28,333 pkt;
5. - dostępność - 12,500 pkt oraz ex aequo 135 miejsce w miejscu udzielania świadczeń [...] ul. [...] z łączną liczbę punktów 59,090, w tym za:
6. - ofertę cenową - 18,257 pkt;
7. - jakość - 20,833 pkt;
8. - dostępność - 20,000 pkt. Następnie strona skarżąca została zaproszona do negocjacji w sprawie ostatecznego ustalenia liczby oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

Komisja konkursowa przeprowadziła w dniu [...] grudnia 2012 r. negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. W protokole końcowym z negocjacji zawarto ostateczne stanowiska stron co do ilości oraz ceny. Ponadto w protokole z negocjacji zaznaczono, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Powyższy protokół został podpisany przez stronę skarżącą oraz członków Komisji konkursowej.

Oferta skarżącej spółki zajęła w rankingu końcowym ex aequo 119 pozycję w miejscu udzielania świadczeń: [...] ul. [...] z łączną liczbą punktów: 60,833 pkt, w tym za:

1. - ofertę cenową - 20,000 pkt;
2. - jakość - 28,333 pkt;
3. - dostępność - 12,500 pkt. oraz ex aequo 119 pozycję w miejscu udzielania świadczeń: [...] ul. [...] z łączną liczbą punktów: 60,833 pkt w tym za:
4. - ofertę cenową - 20,000 pkt;
5. - jakość - 20,833 pkt;
6. - dostępność - 20,000 pkt. Z protokołu posiedzenia Komisji konkursowej w części niejawnej z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że Komisja wybrała oferty zgłoszone przez 103 oferentów, które zajęły pozycję w rankingu końcowym od 1 do 118, zawierające 118 miejsc udzielania świadczeń. Ostatnia z wybranych ofert w rankingu końcowym uzyskała łączną liczbą punktów 61,333 pkt. Komisja konkursowa, dokonując w dniu [...] grudnia 2012 r. rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą spółkę.

W dniu [...] grudnia 2012 r. została ogłoszona informacja o rozstrzygnięciu postępowania, w której przedstawiono wykaz wybranych oferentów w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca spółka wniosła do Dyrektora [...] OW NFZ odwołanie od w/w rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania przez Komisję konkursową.

W odwołaniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach - poprzez dokonanie wyboru oferty w sposób dowolny, nienależycie uwzględniający kryteria ich oceny oraz cel postępowania. Strona wniosła o zmianę rozstrzygnięcia i dokonanie wyboru oferty przedstawionej przez skarżącą spółkę. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca podniosła, że nie był jej znany fakt, jakie wartości zostały przypisane poszczególnym ofertom oraz z jakich względów nie umożliwiono wglądu w dokumentację postępowania oraz pozostawiono bez rozpatrzenia wniosek w tej sprawie, co - zdaniem skarżącej - stanowi naruszenie art. 134 ust. 2 ww. ustawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach strona skarżąca wskazała, że ze względu na brak możliwości wglądu do materiału dowodowego nie jest możliwe wskazanie dokładnych uchybień. Strona wskazała, że spełniała zarówno wszystkie warunki udziału w postępowaniu, jak i szereg innych, dodatkowo ocenianych wymogów. Strona skarżąca wskazała przy tym, że dysponuje określonym sprzętem medycznym, zatrudnia wysoko wykwalifikowany personel medyczny i pomocniczy oraz posiada szeroką dostępność świadczeń. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że posiadane przez nią placówki posiadają stosowne dostosowania do potrzeb osób niepełnosprawnych.

Następnie, po zapoznaniu się z aktami postępowania, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. strona skarżąca zarzuciła dodatkowo Komisji konkursowej wprowadzenie bezprawnie i bez zgody oferenta zmian w ofercie, co miało skutkować obniżeniem liczby uzyskanych punktów za dostępność świadczeń zdrowotnych. Skarżąca spółka wskazała, że w aktach postępowania konkursowego znajduje się "potwierdzenie uzupełnienia braków w zakresie konfliktu personelu", z którego wynika, że "Komisja na podstawie oświadczenia oferenta wprowadziła zmiany w wykazie osób personelu". Strona skarżąca stwierdziła, że nigdy nie składała oświadczenia w takim zakresie oraz nie znajduje się ono w aktach postępowania. Strona uznała, że ta zmiana oferty wskazuje na istotną obrazę postępowania konkursowego na szkodę oferenta. Skarżąca spółka zarzuciła również zaniżenie, w odniesieniu do Gabinetu Stomatologicznego zlokalizowanego we [...] przy ul. [...], wartości punktów przyznanych za jakość o ponad 7,000 pkt. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej od w/w rozstrzygnięcia Komisji konkursowej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oddalił odwołanie skarżącej spółki.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 152 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W związku z tym organ stwierdził, że bada jedynie, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasad tego postępowania, w szczególności ocenia prawidłowość przeprowadzenia wspomnianego postępowania konkursowego. Dyrektor [...] OW NFZ wskazał, że Komisja konkursowa, dokonując analizy oraz oceny ofert, nie może swobodnie dokonywać oceny ofert, lecz jest zobowiązana do ścisłego przestrzegania zasad oceny wynikających z zarządzeń Prezesa NFZ. Organ wskazał również, że ocena ofert odbywa się na podstawie wersji elektronicznej zapytania ankietowego sporządzonego przez aplikację konkursową, zweryfikowanej na etapie merytorycznej oceny ofert oraz po przeprowadzonych kontrolach.

Organ wskazał, że odbywa się ona zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w zarządzeniu Prezesa NFZ nr [...]. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko, w odpowiedzi na zarzut naruszenia zasad postępowania konkursowego wyrażonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Dyrektor [...] OW NFZ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że Komisja konkursowa prowadziła sporne postępowanie konkursowe w zgodzie z obowiązującymi przepisami oraz procedurą, wobec czego organ pierwszej instancji nie dopatrzył się uszczerbku w interesie prawnym strony skarżącej.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca spółka wniosła do Prezesa NFZ odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2013 r.

Wnosząc o uwzględnienie odwołania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, strona skarżąca zarzuciła spornej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez:

1. a) pominięcie w ustaleniach faktycznych okoliczności wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., polegających na bezprawnej i dokonanej przez Komisję konkursową - bez zgody oferenta - zmianie w ofercie, co skutkowało obniżeniem ilości przyznanych punktów za dostępność świadczenia zdrowotnego, do których to okoliczności organ pierwszej instancji nie odniósł się i nie ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;
2. b) pominięcie w ustaleniach faktycznych okoliczności wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., polegających na zaniżeniu wartości punktów przyznanych za jakość o ponad 7.000 pkt, do którego to zarzutu organ pierwszej instancji nie odniósł się i nie ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca wskazała, że poprzez brak odniesienia się przez organ pierwszej instancji do zarzutów przedstawionych przez skarżącą spółkę, Dyrektor [...] OW NFZ nie rozpoznał istoty sprawy, przez co w konsekwencji naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że rolą organu pierwszej instancji było zbadanie z urzędu, czy w toku postępowania nie doszło do uchybień tego typu, ponieważ dysponował aktami postępowania, z których wynika, że storna nie składała żadnego oświadczenia, które mogło być podstawą dokonania zmian w treści oferty przez komisję konkursową, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca stwierdziła, że ze względu na obniżenie wartości przyznanych oferentowi punktów, zarzucane naruszenie miało oczywisty wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, przesądza to o wadliwości spornego postępowania.

Strona zarzuciła, że żaden z przepisów ustawy o świadczeniach, czy też rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy oraz zarządzeń Prezesa NFZ nie dawały Komisji konkursowej podstaw do poprawienia oferty bez stosownego wniosku strony skarżącej, jak również bez jej wiedzy i zgody na dokonanie tej czynności.

Ponadto strona skarżąca stwierdziła, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się również do drugiego z zarzutów wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r., a mianowicie do kwestii zaniżenia (w odniesieniu do Gabinetu Stomatologicznego oferenta mieszczącego się we [...] przy ul. [...]) wartości punktów przyznanych za jakość o ponad 7,000 punktów. Zdaniem strony skarżącej, Dyrektor [...] OW NFZ w żaden sposób nie wypowiedział się do tej kwestii, co w konsekwencji również świadczy o wadliwości spornej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia sprawy Prezes NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wstępie, że Prezes NFZ ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w pierwszej instancji, mając na uwadze również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, jak wskazał organ odwoławczy, że Prezes NFZ nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy, lecz zobowiązany jest zbadać, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone przez Komisję konkursową zostało podjęte z zachowaniem zasad postępowania i czy - wskutek działania Komisji, nie doszło aby do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Powołując się na dorobek orzecznictwa i doktryny, organ odwoławczy wskazał, że istotą badania uszczerbku interesu prawnego strony i stwierdzenie jego zaistnienia jest ustalenie, czy na skutek naruszenia nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia, nie zaś jakikolwiek uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy.

Następnie Prezes NFZ wskazał zasady przeprowadzenia postępowania konkursowego, określone w ustawie o świadczeniach, do których należą w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił procedurę postępowania w sprawach dotyczących zawierania umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ stwierdził, że wszystkie oferty, w tym oferta strony odwołującej się, zostały poddane jednakowej ocenie w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego oraz zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 55/2010/DSOZ.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że Narodowy Fundusz Zdrowia, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., zapewnił stronie skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz umożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Prezes NFZ wskazał, że punktacja przyznana ofercie skarżącej spółki nie była wystarczająca, aby została ona wybrana w toku przedmiotowego postępowania konkursowego, ponieważ do postępowania zostały złożone oferty ocenione przyznaniem wyższej liczby punktów za poszczególne kryteria od 61,333 pkt. do 93,257 pkt. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż wartość umów zawartych z podmiotami wyłonionymi w spornym postępowaniu konkursowym wyczerpała środki finansowe przeznaczone na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezprawnie dokonanej zmiany w ofercie, co w ocenie Odwołującego skutkowało obniżeniem ilości przyznanych ofercie punktów rankingujących, oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. - Prezes NFZ stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasad wywodzących się z przepisu art. 7 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, iż Dyrektor [...] OW NFZ w spornej decyzji nr [...] wyjaśnił, w jaki sposób dokonywana jest ocena ofert, zarówno od strony prawnej, jaki i od strony faktycznej. Zdaniem Prezesa NFZ, w spornej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił, w jaki sposób odbywa się faktyczna ocena ofert. Organ odwoławczy zauważył, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie stwierdził w żadnym przypadku, aby aplikacja informatyczna błędnie oceniła przygotowaną przez oferentów ofertę, w szczególności ofertę strony skarżącej. Zdaniem Prezesa NFZ, strona skarżąca zarówno w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, jak i w odwołaniu od decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie wskazała, w jakim miejscu przygotowana przez nią oferta została oceniona niezgodnie z zarządzeniem Prezesa Funduszu.

Organ odwoławczy uznał, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, rozpatrując odwołanie, nie ma obowiązku powielania czynności zarezerwowanych dla Komisji konkursowej, zatem nie może on dokonywać ponownie oceny ofert strony skarżącej, jak i pozostałych oferentów w danym postępowaniu. Zadaniem organu pierwszej instancji jest bowiem stwierdzenie jedynie, czy działania Komisji konkursowej były zgodne z prawem. W konsekwencji, Prezes NFZ uznał, że pozycja poszczególnych ofert w rankingu końcowym, a w następstwie tego - wybór ofert w przedmiotowym postępowaniu został dokonany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Prezes NFZ stwierdził jednocześnie, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, rozpatrując odwołanie skarżącej spółki, podjął wszelkie kroki zmierzające do zbadania przedmiotowej sprawy zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy został rozpatrzony prawidłowo, zaś w uzasadnieniu spornej decyzji organ pierwszej instancji wskazał stronie skarżącej, dlaczego jej oferta nie została wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie organu odwoławczego, nie naruszono zasad postępowania konkursowego określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, a także zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Prezes NFZ uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie został naruszony interes prawny strony skarżącej.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. S. Sp. j. z siedzibą w L., reprezentowana przez radcę prawnego, działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...].

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Prezesa NFZ na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na treść decyzji, tj. § 13 i § 14 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady NFZ z dnia [...] października 2005 r., wydanej na podstawie art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach oraz § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) - polegające na dokonaniu zmiany przez Komisję konkursową prowadzącą postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej treści złożonej przez skarżącą spółkę oferty, bez wymaganego w tym przedmiocie oświadczenia oferenta, bez odebrania od oferenta wyjaśnień, bez wezwania oferenta do ich złożenia, a nawet bez powiadomienia oferenta o dokonanej zmianie, którym to działaniem naruszono dodatkowo art. 6 i art. 8 k.p.a.,
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść decyzji - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na nie rozważeniu i nie odniesieniu się do zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, który polegał na zaniżeniu wartości punktów przyznanych za jakość o ponad 7.000 punktów, który to zarzut oferenta nie został przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w ogóle oceniony i do którego to zarzutu Prezes NFZ także się merytorycznie nie odniósł, co w konsekwencji prowadzi do konkluzji, że w tym zakresie nie rozpoznał sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że po złożeniu odwołania od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej, umożliwiono jej zapoznanie się z materiałem dowodowym. Strona podniosła, że zapoznając się z owym materiałem, zauważyła, że jej oferta została zmieniona przez Komisję konkursową, zaś z dokumentu "Potwierdzenia uzupełnienia braków w zakresie konfliktu personelu" wynikało, że stało się to na podstawie oświadczenia oferenta. Strona skarżąca stwierdziła, że ponieważ jednak nie składała takiego oświadczenia, co więcej - do jego złożenia (lub do złożenia wyjaśnień) nie była nawet wzywana przez Komisję - uzupełniła swoje odwołanie, wskazując na fakt, że doszło do bezprawnej ingerencji w treść oferty. Strona skarżąca zarzuciła, że wydając decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie, nie ustosunkowując się do powyższego zarzutu.

Z kolei, jeśli chodzi o zaskarżoną decyzję, to strona skarżąca zauważyła, że o ile w uzasadnieniu tej decyzji Prezes NFZ potwierdził fakt, że Komisja konkursowa dokonała ingerencji w treść oferty bez stosownego oświadczenia strony skarżącej, o tyle organ odwoławczy nie odniósł się jednak do zarzutu bezprawności owego działania, wskazując jedynie, że w jego ocenie zmiana oferty była merytorycznie uzasadniona.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że Prezes NFZ w ogóle nie odniósł się merytorycznie do drugiego, zawartego w odwołaniu zarzutu, a mianowicie zarzutu dotyczącego zaniżenia wartości punktów przyznawanych za jakość, ograniczając się do stwierdzenia, że wartości punktowe są przyznawane przez system informatyczny na skutek "zaczytania" oferty do systemu informatycznego.

Strona skarżąca wskazała ponadto, że sporne postępowanie konkursowe (konkurs ofert) było prowadzone wadliwie, tj. niezgodnie z Regulaminem pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r., a także naruszało przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. Skarżąca spółka wskazała bowiem, że Komisji konkursowej nie wolno w żadnym przypadku dokonywać samowolnej ingerencji w treść złożonych ofert. Strona wskazała, że jak wynika z § 14 Regulaminem pracy komisji, w przypadku, gdy oferta zawiera braki, Komisja konkursowa winna wezwać oferenta do ich usunięcia.

Natomiast, zgodnie z § 13 cyt. Regulaminu, komisja przyjmuje oświadczenia lub wyjaśnienia oferentów. Zdaniem strony skarżącej, przepis ten należy odczytywać w związku z przepisem § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., który zezwala komisji na żądanie od oferentów składania wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania. Skarżąca spółka stwierdziła, że jeśli zatem, zdaniem Komisji konkursowej, oferta strony skarżącej była nieprawidłowa, to powinna znaleźć zastosowanie powyższa procedura. Komisja konkursowa powinna zatem wezwać oferenta do złożenia stosownych wyjaśnień, oświadczeń lub dokumentów i dopiero na ich podstawie podjąć merytoryczną decyzję, co do prawidłowości złożonej oferty. Zdaniem strony skarżącej, ani przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, ani też powoływane przez organy obu instancji akty wykonawcze, ani w końcu zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie zezwalają komisji konkursowej na dokonywanie zmian z ofercie, bez stosownych oświadczeń (wyjaśnień) oferenta.

Zdaniem strony skarżącej, na szczególną uwagę zasługuje przy tym samo zachowanie się Komisji konkursowej, albowiem w aktach postępowania znajduje się "potwierdzenie uzupełnienia braków w zakresie konfliktu personelu", z którego wynika, że zmian w ofercie dokonano na podstawie oświadczenia oferenta, co jest okolicznością nieprawdziwą i przyznaną przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, należy uznać, że składanie przez Komisję konkursową nieprawdziwych oświadczeń stanowi działanie w istotny sposób godzące w zasadę pogłębiania zaufania, o której mowa w art. 8 k.p.a. Z kolei, jak wskazała strona, aprobowanie tego działania przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ stanowi naruszenie zasady praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a.

Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Prezesa NFZ, jakie organ ten zajął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Otóż, według skarżącej spółki, Prezes NFZ popełnił błąd, twierdząc, że nie doszło w tym zakresie do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, albowiem - w ocenie organu odwoławczego - złożona oferta wymagała korekty w zakresie personelu. Strona skarżąca stwierdziła, że tak, jak nie jest dopuszczalna samowolna ingerencja komisji konkursowej w treść oferty, tak samo nie jest dopuszczalna analiza merytorycznej poprawności dokonanej ingerencji, jeśli strona nie została wezwana do złożenia stosownych oświadczeń i wyjaśnień dotyczących dostrzeżonych przez Komisję konkursową braków (w tym przypadku w zakresie rzekomego "konfliktu personelu"). Według strony skarżącej, Prezes NFZ, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że - jego zdaniem - oferta faktycznie zawierała braki (błędy) w zakresie "konfliktu personelu", nie mógł jednak tej kwestii samodzielnie rozstrzygać, dopóki strona nie została wezwana we właściwym trybie do złożenia wyjaśnień w tym przedmiocie.

Zdaniem strony skarżącej, skoro Prezes NFZ stwierdził, że Komisja konkursowa naruszyła procedurę, zmieniając treść oferty bez wezwania strony do złożenia stosownych oświadczeń i wyjaśnień, winien uchylić zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału NFZ, co - w świetle przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - skutkowałoby koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania, tym razem z zachowaniem proceduralnych wymogów. Należy bowiem zauważyć, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ nie skutkuje "automatycznym" obowiązkiem zawarcia umowy z oferentem, lecz jedynie powtórzeniem postępowania - tym razem w sposób niewadliwy. Zdaniem strony skarżącej, dopiero niewadliwie przeprowadzone czynności konkursu ofert pozwolą wyłonić w sposób prawidłowy oferenta, z którym zostanie zawarta umowa na udzielanie określonych świadczeń zdrowotnych.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów dotyczącego zaniżenia wartości punków przyznanych za jakość, skarżąca spółka podniosła, że Prezes NFZ zarzut ten rozpoznał jedynie pozornie. Zdaniem skarżącej spółki, Prezes NFZ ograniczył się bowiem do wskazania na metodę obliczania wartości punktowej oferty polegającą na "zaczytywaniu" odpowiedzi ankietowych z oferty do systemu informatycznego, jak również do stwierdzenia, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie stwierdził wadliwości działania systemu informatycznego.

Skarżąca spółka stwierdziła, że spełniała wszystkie dodatkowo oceniane kryteria, z wyjątkiem certyfikatu jakości (ISO). Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że spełniała wszystkie kryteria (konieczne i dodatkowo oceniane) określone w zarządzeniu nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne. Strona wskazała, że istotną okolicznością jest fakt, że oferta skarżącego obejmowała dwie lokalizacje we Wrocławiu (przy ul. [...] - przyznano 20.833 pkt za jakość oraz przy ul. [...] - przyznano 28,333 pkt za jakość). Według strony, powyższa okoliczność oraz liczba przyznanych punktów za jakość wynika z uzasadnienia decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. Tymczasem, jak stwierdziła strona skarżąca, ze złożonej przez nią oferty, w przypadku obydwu lokalizacji, oferta ta spełniała wymogi dotyczące jakości w identyczny sposób.

W takim przypadku, zdaniem strony skarżącej, także ilość punktów za jakość powinna być identyczna w przypadku obydwu lokalizacji. Z powyższych faktów skarżąca spółka wywiodła zaniżenie przyznanej jej ofercie punktów za jakość, skoro przy identycznie spełnionych wymogach za jakość, liczba punktów w obydwu lokalizacjach jest od siebie różna.

Zdaniem skarżącej spółki, w przypadku lokalizacji we [...] ul. [...], liczba punktów za jakość powinna wynosić 28,333 pkt., a nie 20.833 pkt, co w konsekwencji - według strony - przełożyć się powinno na uzyskanie ogólnej punktacji rankingowej uprawniającej do zawarcia umowy.

Skarżąca spółka stwierdziła, że nie wie, co jest powodem opisanej powyżej rozbieżności, ponieważ ani Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, ani też Prezes NFZ nie wskazali w swoich decyzjach, jakie kryteria jakościowe w przypadku obu lokalizacji zostały uznane za spełnione, a jakie nie. Skarżąca spółka stwierdziła, że jedynie przypuszcza, iż może w tym przypadku chodzić o wymóg posiadania aparatu RTG w lokalizacji, ponieważ odpowiadałoby to wartości zaniżonych punktów za jakość. Jednak w tym przypadku, zdaniem strony skarżącej, należy z całą mocą stwierdzić, że takie aparaty oferent posiada w obu lokalizacjach i fakt ten wykazał w ofercie.

Gdyby oferta została prawidłowo wprowadzona do systemu informatycznego, to zakładając niewadliwe działanie owego systemu, punkty przyznane za jakość w przypadku obydwu lokalizacji musiałyby mieć identyczną wartość.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca spółka zarzuciła, że uzasadnienia obu spornych decyzji są nieprawidłowe, albowiem nie zawierają elementów pozwalających na ocenę ich poprawności. Skoro bowiem zarzutem objęto zaniżenie przyznanych punktów za jakość, to - zdaniem strony skarżącej - rolą organów obu instancji było wskazanie, które z punktowanych kryteriów uznały one za spełnione, a które nie. Dopiero takie uzasadnienie decyzji pozwalałoby na weryfikację jej poprawności poprzez konfrontację treści tej decyzji z treścią samej oferty. Niestety, zdaniem strony skarżącej, Prezes NFZ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że oferta jest "zaczytywana" do systemu informatycznego i nie wskazał, które z kryteriów jakościowych uznał za spełnione, co w konsekwencji oznacza, że zarzutu strony w ogóle nie rozpoznał. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mamy tu do czynienia z prostym "zaczytaniem" oferty do systemu informatycznego.

Przyznanie wartości punktowych odbywa się wszak po dokonanych weryfikacjach i kontrolach przeprowadzonych przez komisję. Skoro, jak wskazała strona skarżąca, Komisja konkursowa samowolnie ingerowała w treść ofert, zmieniając wynikające z nich kryteria stanowiące podstawę przyznania określonych wartości punktowych, to zaniżenie wartości punktów przyznanych stronie skarżącej za jakość może być także wynikiem takiej ingerencji, czego Prezes NFZ w nie badał, ani nie wyjaśniał. Zdaniem skarżącej spółki, powyższe okoliczności wskazują na fakt, iż organ odwoławczy nie prowadził postępowania wnikliwie, a także nie zmierzał do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, zaś jego kontrola zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ miała w istocie charakter pozorny, co narusza przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia ilości punktów przyznanych za wymogi dotyczące jakości, organ ponownie przedstawił procedurę oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu. Powołując się zarządzenie nr 54/2011/DSOZ, organ podniósł, że maksymalną liczbą punktów możliwą do uzyskania przez oferentów, jest organ przedstawił szczegółową punktację, z wyróżnieniem poszczególnych kategorii, dotyczącej obu lokalizacji oferty strony skarżącej.

Ustosunkowując się do zarzutu bezprawnie dokonanej zmiany w ofercie, Prezes NFZ zauważył, że skarżąca spółka w ofercie na miejsce udzielania świadczeń [...] ul. [...] wyróżnik nr 2 udzieliła twierdzącej odpowiedzi ankietowej na pytanie nr 1.2.1.2 - Czy praca przynajmniej jednego lekarza w poradni w sobotę trwa co najmniej 6 godzin? (cz. VIII oferty). Jednocześnie w VI części oferty strona skarżąca wskazała sześciu lekarzy udzielających świadczeń i żaden z nich ewidentnie nie pracował w sobotę. Dodatkowo w harmonogramie czasu pracy poradni skarżąca również nie wskazał soboty, jako dnia, w którym realizuje świadczenia.

W związku z powyższym, jak wskazał organ odwoławczy, Komisja konkursowa dokonała zmiany w/w odpowiedzi ankietowej. Zdaniem Prezesa NFZ, wskazanie dni i godzin pracy personelu, a co za tym idzie, harmonogramu pracy, nie można uznać za element formalny wniosku, który może zostać usunięty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, albowiem w myśl art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Ponadto, powołując się na przepisy zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, organ odwoławczy stwierdził, że po upływie terminu do złożenia oferty skarżąca spółka nie miała już możliwości zmiany oferty w zakresie dotyczącym harmonogramu dostępności profilu medycznego/zakresu z uwzględnieniem czasu pracy lekarzy w poradni w poszczególnych dniach. Prezes NFZ stwierdził, że zauważona i skorygowana rozbieżność w harmonogramie pracy personelu, który nie pokrywał się z czasem pracy placówki, pozwoliła stronie skarżącej na kontynuację udziału oferty w postępowaniu.

Ponadto, zdaniem organu, brak korekty odpowiedzi ankietowej prowadziłby do uzyskania przez oferenta nienależnych punktów rankingowych, a tym samym nienależnej pozycji w rankingu. Prezes NFZ stwierdził ponadto, że Komisja konkursowa nie występowała do oferenta o wyrażenie zgody na zmianę odpowiedzi ankietowej, ponieważ z harmonogramu czasu pracy poradni oraz z harmonogramów poszczególnych lekarzy wykazanych w ofercie ewidentnie wynikało, że w miejscu udzielania świadczeń ul. [...] wykazano brak pracy przynajmniej jednego lekarza w poradni, co najmniej 6 godzin w sobotę, albowiem żaden ze wskazanych lekarzy nie pracował w sobotę.

W świetle przedstawionych okoliczności, wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, Prezes NFZ uznał, że złożona skarga nie może zostać uwzględniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga S. Sp. j. z siedzibą w L zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia - narusza przepisy prawa.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej, arbitralnej i nieobiektywnej zarazem oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy Komisja konkursowa, działająca w ramach [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, nie dopuściła w toku spornego postępowania konkursowego obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W tej sytuacji, należy uznać, że Prezes NFZ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się ewidentnej obrazy przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

Zdaniem Sądu, w wyniku przeprowadzenia analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy, należy uznać, iż Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie przeanalizował wszelkich uzasadnionych wątpliwości, które mogą świadczyć o tym, że Komisja konkursowa, rozstrzygając sporne postępowanie konkursowe dopuściła się naruszenia prawa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. niedostateczne wyjaśnienie na etapie procesu decyzyjnego - oceny ofert - liczby punktów przypadających na daną kategorię i przyjęcie tym samym w sposób arbitralny rozstrzygnięcia na niekorzyść strony skarżącej. Powyższe skutkowało w niniejszej sprawie niepełnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy i podstaw rozstrzygnięcia konkursu.

Ponadto, w ocenie Sądu, Prezes Funduszu nie ustosunkował się również do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w wyniku czego nie podjął próby rzetelnego wyjaśnienia zasadności istotnych wątpliwości podnoszonych przez stronę skarżącą, jako uczestnika spornego postępowania konkursowego.

Nie sposób, zdaniem Sądu, nie zgodzić się również z zarzutami strony skarżącej, w ramach których skarżąca spółka wskazywała na uzasadnione wątpliwości prawne dotyczące sposobu wprowadzania przez Komisję konkursową zmian w jej ofercie w toku postępowania konkursowego.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w ustawie o świadczeniach, w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719 ze zm.) oraz w Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także w związanych bezpośrednio z przedmiotem spornego konkursu - rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu lecznictwa stomatologicznego oraz Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1. 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;
2. 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W wyniku przeprowadzenia analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, Sąd uznał na wstępie, że skoro ocena złożonych w spornym postępowaniu konkursowym ofert dokonana została na podstawie przepisów powołanych aktów normatywnych, a także w oparciu o stosowne zarządzenia Prezesa NFZ, to organ odwoławczy, rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, winien szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach.

Należy zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w żaden sposób nie przybliża okoliczności przyznania stronie skarżącej oraz innym oferentom określonej ilości punktów, w tym m.in. w kategorii jakość.

Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem - jak przyjmuje się zgodnie w orzecznictwie sądów administracyjnych - dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne, szczegółowo wskazane, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

W konsekwencji, Sąd podzielił zarzut strony skarżącej, że Prezes NFZ w istocie nie dokonał rzetelnego zbadania oferty skarżącej spółki w stosunku do innych ofert pozostałych uczestników postępowania konkursowego.

W tej sytuacji, zgodzić się należy w pełni ze stroną skarżącą, iż Prezes NFZ, wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., nie odniósł się w jej uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania, a w szczególności w odwołaniu z dnia [...] lutego 2013 r. wniesionego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...].

Prawidłowość działania komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoznacznego określenia okoliczności przyznania określonej ilości punktów poszczególnym oferentom, w konsekwencji przemawia za stwierdzeniem, iż Prezes NFZ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, zasadę rzetelnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, rzeczowej argumentacji i w końcu zasadę swobodnej oceny dowodów.

Powyższe świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów określonych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., organ odwoławczy dopuścił się obrazy wskazanych wyżej norm postępowania, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także, ignorując wyraźne żądania strony - nie wyjaśnił w szczególności kwestii związanej zarówno z prawidłowością dokonania przez Komisję konkursową zmian w złożonej przez stronę ofercie, jak również nie odniósł się do wątpliwości skarżącej spółki dotyczących zaniżenia wartości punktów przyznanych za jakość.

Otóż, w ocenie Sądu, należy zauważyć, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym strona skarżąca podniosła w odwołaniu, że jej oferta została zmieniona przez Komisję konkursową, zaś z dokumentu "Potwierdzenia uzupełnienia braków w zakresie konfliktu personelu" wynikało, że stało się to na podstawie oświadczenia oferenta, pomimo, że - jak stanowczo wskazała strona skarżąca - nie składała ona takiego oświadczenia, a także nie była nawet wzywana przez Komisję konkursową do poprawienia oferty bądź też zaakceptowania dokonanej korekty. W konsekwencji strona zarzuciła, że doszło do bezprawnej ingerencji w treść oferty.

Zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że Prezes NFZ nie ustosunkował się w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej do powyższego zarzutu bezprawności owego działania Komisji konkursowej, wskazując jedynie, że w jego ocenie zmiana oferty była merytorycznie uzasadniona.

Ponadto należy zauważyć, iż Prezes NFZ, wydając sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r., w ogóle nie odniósł się merytorycznie do drugiego, zawartego w odwołaniu zarzutu strony skarżącej, a mianowicie zarzutu dotyczącego zaniżenia wartości punktów przyznawanych za jakość. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem jedynie do wskazania w uzasadnieniu spornej decyzji, iż nie stwierdzono w żadnym przypadku, aby aplikacja informatyczna błędnie oceniła przygotowaną przez stronę skarżącą ofertę.

Należy zauważyć, iż do powyższych zarzutów strony skarżącej Prezes NFZ w sposób bardziej wszechstronny ustosunkował się w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu tego pisma organ wyraźnie odniósł się przede wszystkim do zarzutów dotyczących dokonanej przez Komisję konkursową zmiany w odpowiedzi ankietowej.

W ocenie Sądu, trzeba jednakże wyraźnie podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż odpowiedź organu administracji na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (tak m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45; patrz także m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/04; podobnie: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 320-321 i powołane tam orzecznictwo NSA).

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał, zgadzając się w tym zakresie ze stroną skarżącą, że Komisja konkursowa w żadnym przypadku nie była uprawniona do dokonywania samowolnej ingerencji w treść złożonych ofert. Jak słusznie zauważyła skarżąca spółka, z przepisu § 14 Regulaminem pracy komisji wynika, iż w przypadku, gdy oferta zawiera braki, Komisja konkursowa winna wezwać oferenta do ich usunięcia. Ponadto, zgodnie z § 13 cyt. Regulaminu, komisja przyjmuje oświadczenia lub wyjaśnienia oferentów. Z kolei, jak stanowi przepis § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., komisja konkursowa może żądać od oferentów składania wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania. W tej sytuacji, jeśli zatem komisja konkursowa uznała, że oferta strony skarżącej była nieprawidłowa, to powinna być zastosowana powyższa procedura, a zatem komisja konkursowa powinna była wezwać oferenta do złożenia stosownych wyjaśnień, oświadczeń lub dokumentów i dopiero na ich podstawie - podjąć merytoryczną decyzję, co do prawidłowości złożonej oferty.

Zdaniem Sądu, zarówno przepisy ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, jak również powoływane przez organy obu instancji akty wykonawcze, ale również zarządzenie nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie zezwalają komisji konkursowej na dokonywanie zmian z ofercie, bez stosownych oświadczeń (wyjaśnień) oferenta.

Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, dla oceny legalności działania powinno być również samo zachowanie się Komisji konkursowej, która w toku postępowania konkursowego stwierdziła, jakoby zmian w ofercie dokonano na podstawie oświadczenia skarżącego oferenta, co - jak wynika z akt sprawy oraz twierdzeń strony skarżącej - jest okolicznością nieprawdziwą.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze stroną skarżącą i uznać, że składanie przez Komisję konkursową nieprawdziwych oświadczeń stanowi działanie w istotny sposób godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Sądu - uznać, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, jakoby wskazane nieprawidłowości w pracy komisji konkursowej nie wpłynęły w istotny sposób na przebieg postępowania, gdyż ich wyeliminowanie nie powodowałoby dokonania wyboru oferty - wspomniane wyżej uchybienia Komisji konkursowej mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przyznanie stronie skarżącej dodatkowych punktów mogłoby skutkować otrzymaniem przez skarżącą spółkę takiej ilości punktów, która mogłaby zmienić jej pozycję, skutkując zakwalifikowaniem oferty skarżącej spółki do zawarcia umowy.

W tej sytuacji, wydaje się oczywistym, że aby odeprzeć zarzut dowolności oceny zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy zobowiązany będzie ustosunkować się do wskazanych wyżej argumentów skarżącej spółki.

Wskazane powyżej nieprawidłowości mogą - zdaniem Sądu - mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ewentualna wadliwość ustaleń Komisji konkursowej i wpływ tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego (vide: podwyższenie przyznanych stronie skarżącej punktów), mogą w konsekwencji spowodować, że zajdzie uzasadniona wątpliwość, czy aby doszło do zachowania przez organy Funduszu zasad postępowania konkursowego, określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie to nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Prezes NFZ winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz wyjaśnić wszelkie wątpliwości podnoszone przez stronę skarżącą i na tej podstawie dokonać szczegółowej analizy złożonych ofert.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż Prezes NFZ zobowiązany jest m. in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.).

Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Prezes NFZ, dokonując jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, winien podjąć właściwą decyzję, zgodną z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się przy tym stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku (vide: art. 153 p.p.s.a.)

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja administracyjna Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając jednocześnie o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 457 złotych, wydał swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).