Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1650/20

Uzasadnienie

Gmina G. (dalej też jako "skarżąca" lub "Gmina") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji nr [...] udzielonej w dniu 28 sierpnia 1994 r. N. S.A. w T. na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża Kopalni Węgla Kamiennego "[...]", położonego na terenie miast i gmin: C. i P. oraz gmin: M., G.i B. w województwie [...], zmienianej decyzjami z dnia: [...] lipca 1996r., znak: [...],[...] lipca 1999 r., znak: [...] oraz postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000r., znak: [...], z której to koncesji prawa i obowiązki zostały przejęte przez K. S.A., przeniesionej następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" sp. z o.o.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej też jako "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu [...] sierpnia 1994 r., Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił N. S. A. koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża Kopalni Węgla Kamiennego "[...]", położonego na terenie miast i gmin: [...] w województwie [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Minister Środowiska potwierdził przejście praw i obowiązków wynikających z przedmiotowej koncesji na K. S.A. w K. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Środowiska przeniósł koncesję na P. Sp. z o. o.

Gmina G. w dniu 2 maja 2013 r. złożyła do Ministra Środowiska wniosek (oznaczony datą 24 kwietnia 2014 r.) i uzupełniony w dniu 20 maja 2013 r. o wygaszenie w części przedmiotowej koncesji dotyczącej obszaru górniczego położonego w granicach administracyjnych Gminy G. z uwagi na zmianę ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz.U. z 2012r. poz.651 z późn. zm.) – zwana dalej też "ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym". Gmina wskazała, iż nowelizacja ww. ustawy dokonana ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390, dalej też jako "ustawa o uzdrowiskach"), wprowadziła w art. 38a m.in. zakaz pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze we wszystkich strefach ochrony uzdrowiskowej, powodując tym samym z mocy prawa bezprzedmiotowość udzielonej koncesji nr [...] na obszarze Gminy.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia w części koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego i metanu, jako kopaliny towarzyszącej, ze złoża Kopalni Węgla Kamiennego "[...]".

Podstawą odmowy organu było uznanie, że Gmina G. nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Organ podkreślił, że przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym, ze względu na niejednoznaczność przepisów obowiązujących w tym zakresie, niejednokrotnie był przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia koncesji nie może być właściciel nieruchomości objętej obszarem górniczym. Postępowanie w sprawie wygaśnięcia koncesji toczyć się może wyłącznie w stosunku do tego podmiotu, do którego została skierowana koncesja.

Organ wskazał, że tę zasadę potwierdza także nowa ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm. – dalej też jako P.g.g.), która w art. 41 ust. 1 wskazuje, że jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, ale w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach tych nieruchomości. Tymczasem, skoro działalność wydobywcza w odniesieniu do węgla kamiennego na podstawie koncesji nr [...] odbywa się poza granicami nieruchomości gruntowych w przestrzeni objętej własnością górniczą stanowiącą własność Skarbu Państwa, to - zdaniem organu - Gmina nie spełnia przesłanek do uznania jej za stronę postępowania. Organ zwrócił uwagę, że Gmina G. we wniosku wyraźnie wskazuje, że na jej terenie przedsiębiorca, któremu udzielono koncesji nie prowadzi obecnie wydobywania kopaliny, jak również, że na terenie Gminy nie znajduje się zakład górniczy Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" sp. z o.o.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. Zarzuciła mu naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 46 pkt 1 i 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez błędne uznanie, że nie posiada statusu strony w postępowaniu o wygaśnięcie koncesji. Powołała się na prawo wynikające z faktu, że jest gminą uzdrowiskową i jest zainteresowana w utrzymaniu tego statusu, także z racji obowiązku zachowania funkcji leczniczych uzdrowiska wynikających z art. 46 Wskazała, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych na terenie obszaru górniczego utworzonego przedmiotową koncesją i jej status strony wynika z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 46 cyt. ustawy.

Jednocześnie wskazywała, że w Gminie G. znajduje się część zakładu górniczego PG "[...]" tj. przepompownie i wyrobiska górnicze, co jej zdaniem nie stanowi zakładu przemysłowego w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Natomiast w obszarze górniczym pod terenem gminy G. prowadzona jest eksploatacja, co wynika z wpływu opłaty eksploatacyjnej na jej rachunek. Podniosła, że spółka uprawniona z koncesji jest "zakładem górniczym", w rozumieniu ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, ale nie jest "zakładem przemysłowym" znajdującym się na terenie Gminy G., w rozumieniu ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Ma to znaczenie, gdyż nie ma w tym przypadku zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.Nr 73, poz. 390). Wniosek o częściowe wygaśnięcie koncesji dotyczył zaś obszaru górniczego położonego w jej granicach administracyjnych jako gminy uzdrowiskowej.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnia to wniosek, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej. Tymczasem Gmina nie wykazała, o jakich jej indywidualnych prawach lub obowiązkach stanowi skarżona przez nią koncesja. Jest to, zdaniem organu, o tyle zrozumiałe, że koncesja nie nakłada na Gminę G. żadnych obowiązków, ani nie przydaje jej jakichkolwiek uprawnień. Organ wskazał, że w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że koncesje (w tym w szczególności koncesje na wydobywanie kopalin) udzielane przez organy administracji publicznej, charakteryzują się tym, że nadają ich adresatom szczególną pozycję wśród innych podmiotów prawa, wyrażającą się w możliwości - i równocześnie - obowiązku prowadzenia działalności na rzecz ogółu mieszkańców i jednostek organizacyjnych, stanowiącej realizację zadań bądź uprawnień należących do państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Korelatem tego obowiązku nie jest jednak uprawnienie, czyli - interes prawny po stronie gminy. O tym, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale istnienie przepisu prawa materialnego, pozwalającego zakwalifikować interes tego podmiotu jako interes prawny.

Organ zaznaczył, że na Gminę nie zostały nałożone jakiekolwiek obowiązki, przy czym nie można również dopatrywać się wkroczenia przez koncesję w sferę interesu prawnego gminy. Podniósł nadto, że w literaturze i orzecznictwie nastąpiło odejście od pojęcia tzw. subiektywnego interesu prawnego, na który powołuje się skarżąca gmina. Definiując pojęcie strony w art. 28 k.p.a. ustawodawca wyraźnie wskazał na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, a o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Powyższe przesłanki rzutujące na kwestię posiadania przez Gminę przymiotu strony nie zostały przez nią wskazane w postaci normy prawnej, z której wynikałyby dla niej bezpośrednio określone prawa lub obowiązki.

Organ stanął przy tym na stanowisku, że z tytułu samego posiadania statusu gminy nie przysługują jej dodatkowe uprawnienia procesowe. Gmina może być bowiem stroną postępowania na takich samych zasadach jak każda inna osoba prawna lub fizyczna.

Na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Gmina G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 3398/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że organ nie poczynił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (z dnia [...] września 2013 r.) prawidłowych ustaleń faktycznych (czym naruszył art 7 i 77 § 3 k.p.a.) oraz stosownie do tych ustaleń nie rozważył i nie ocenił statusu Gminy G. jako strony postępowania w oparciu o przepisy szczególne jakimi są przepisy P.g.g. w wersji obowiązującej w dniu orzekania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł koncesjonariusz, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r. (sygn. akt: II GSK 984/15). NSA przyjął, że odmowa wszczęcia postępowania ze względu na brak statusu strony (art. 61a § 1 k.p.a.) powinna być ograniczona do sytuacji zupełnie oczywistych, nie budzących wątpliwości, gdy organ należycie to wykazał i uzasadnił. Natomiast w tej sprawie organ administracji odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie wykazał (w ocenie Sądu) nie budzącej wątpliwości oczywistości braku po stronie Gminy G. przymiotu strony postępowania. Zamiast tego organ oparł się na nieaktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie, bez dostatecznego odniesienia się do twierdzeń i dowodów, z których Gmina wywodziła posiadanie interesu prawnego.

Tym samym odmowa wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.) skutkowała niemożnością zajęcia przez organ stanowiska odnośnie dowodów i wyjaśnień przedstawionych przez Gminę. To zaś spowodowało niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.), a także skutkowało zmarginalizowaniem zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]), organ przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy zwrócił się (zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt: VI SA/Wa 3398/13) do Gminy G. o wykazanie tytułu prawnego do nieruchomości gruntowych zlokalizowanych w obrębie obszaru górniczego "[...]" utworzonego w oparciu o koncesję (nr [...], zmienioną kolejnymi decyzjami).

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]) Gmina G. przesłała wykaz nieruchomości stanowiących jej własność i zlokalizowanych w obrębie obszaru górniczego "[...]".

Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Gminy G. poinformował, że w sprawie pojawiły się nowe, istotne okoliczności nieznane dotychczas organowi koncesyjnemu. Na zlecenie gminy została bowiem opracowana "Aktualizacja Strategii poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego w rejonie zbiornika retencyjnego [...]". Zdaniem Gminy, z dokumentu tego wynikają okoliczności wskazujące, iż działalność koncesjonariusza powoduje powstanie na terenach objętych eksploatacją zagrożenia powodziowego oraz, że działalność ta w sposób jaskrawy jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenów objętych eksploatacją.

Pismem z dnia 25 listopada 2019 r. Gmina G. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Wskazała w nim, że pismo organu koncesyjnego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] było jedyną czynnością organu podjętą w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. znak: [...] organ zawiadomił o zakończeniu postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Do powyższego zawiadomienia odniósł się pełnomocnik koncesjonariusza i Gmina. Koncesjonariusz wniósł o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony przez Gminę G. w toczącym się postępowaniu, ewentualnie o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji koncesyjnej, powołał się na art. 41 ust. 1 P.g.g. i wskazał, że stronami postępowań prowadzonych na podstawie działu III P.g.g. ("Koncesje") są właściciele nieruchomości gruntowych pod warunkiem, że działalność określona w art 21 P.g.g. jest wykonywana w granicach ich nieruchomości.

W ocenie koncesjonariusza, warunek ten w tym przypadku nie został spełniony, ponieważ działalność koncesjonariusza (polegająca na wydobywaniu węgla kamiennego ze złóż położonych poniżej 500 m pod ziemią) jest prowadzona poza granicami nieruchomości, których właścicielem jest Gmina G.. Wskazał, że złoża węgla kamiennego są objęte własnością górniczą, zatem dolną granicę własności nieruchomości gruntowych wyznacza położenie stropu węgla kamiennego. Skoro koncesjonariusz prowadzi działalność polegającą na wydobywaniu węgla kamiennego, to prowadzi ją poza granicami nieruchomości stanowiących własność gminy.

Zatem Gmina G. nie może być stroną postępowania koncesyjnego, zgodnie z art 41 ust. 1 P.g.g. Wskazał również, że za prawidłowością jego wykładni przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy P.g.g. Zaznaczył, że Gmina nie może wywodzić interesu prawnego z art 38a ustawy o uzdrowiskach, zgodnie bowiem z art 11 ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, przepisów art 38a ww. ustawy nie stosuje się do zakładów przemysłowych, budynków itp., które istniały przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

Zdaniem koncesjonariusza, przepis ten ma zastosowanie do zakładów przemysłowych, które prowadzą działalność na terenie stref ochrony uzdrowiskowej wymienionych w art 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Jest ponadto bezsporne, że wydobywanie węgla kamiennego za pomocą zakładu przemysłowego położonego pod powierzchnią Gminy G. było prowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Również koncesja nr [...] z dnia 26 sierpnia 1994 r. została udzielona przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej. Zatem, w ocenie koncesjonariusza, Gmina G. nie posiada legitymacji procesowej do udziału w niniejszym postępowaniu.

Ponadto, w ocenie koncesjonariusza, żadna z przesłanek wygaśnięcia koncesji wymieniona w art 38 ust. 1 P.g.g. nie zaistniała. Brak jest zatem podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji nr [...] z dnia 26 sierpnia 1994 r. we wnioskowanej części.

Gmina G. z kolei pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wnioski w sprawie. Zauważyła, że akta sprawy są niekompletne, brakuje w nich pisma pełnomocnika gminy - adw. M. H. z dnia 13 sierpnia 2018 r. wskazującego na nowe, istotne okoliczności w sprawie nieznane wcześniej organowi. Nie ma w nich także załącznika mapowego dołączonego do pisma [...] z dnia [...] maja 2017 r., które stanowi odpowiedź na pismo organu z dnia [...] maja 2017 r. Gmina odnotowała również, że w aktach sprawy nie ma aktualnej metryki sprawy, z której wynikałoby włączenie do akt ww. pism oraz zestawienie innych czynności procesowych. Gmina G. podkreśliła, że jedyną czynnością Ministra Środowiska w okresie od 6 marca 2017 r. do dnia zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia 4 grudnia 2019 r. było pismo z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] skierowane do gminy.

W związku z powyższym Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:

1. 1) "Analizy Strategii poprawy bezpieczeństwa przeciwpowodziowego w rejonie zbiornika retencyjnego [...]" wskazującej, iż działalność wydobywcza prowadzona na podstawie koncesji nr [...] (później zmienionej) powoduje powstanie i dalszy wzrost zagrożenia powodziowego na terenach objętych eksploatacją górniczą, a także wskazującej, że wydobywanie węgla kamiennego w sposób jaskrawy jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2010 r.;
2. 2) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z dnia 19 sierpnia 2014 r., z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w grudniu 2017 r. (na płycie CD), na okoliczność sprzeczności działalności koncesyjnej z uwarunkowaniami zagospodarowania przestrzennego i sposobem wykorzystania nieruchomości ustalonym w studium. Gmina zaznaczyła, że studium jest dokumentem planistycznym sporządzonym po wprowadzeniu ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym i zawiera zakaz pozyskiwania na terenie strefy ochronny uzdrowiskowej surowców innych niż naturalne surowce lecznicze, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym nie odnosił się do tych przepisów nowelizacji;
3. 3) statut uzdrowiska G. - stanowiący załącznik do uchwały Rady Gminy G. z dnia 20 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 1885), na okoliczność sprzeczności działalności wydobywczej z odrębnymi przepisami, o których mowa w art. 7 ust. 1 P.g.g. i wynikającej ze statutu odrębności ustrojowej gminy (uzdrowisko) i obowiązkiem realizacji przez tę gminę zadań o charakterze szczególnym;
4. 4) postanowienie [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zaopiniowania Planu ruchu Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" Sp. z o.o. Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w C., na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r., na okoliczność stanowiska Gminy G. dotyczącego sprzeczności działalności objętej koncesją z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 3) oraz Plan ruchu Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" Sp. z o.o. Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w C. na okres od 1 stycznia do 31 sierpnia 2020 r.

Ponadto, Gmina G. powołała się na art. 7 ust. 1 P.g.g i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej także "m.p.z.p."), zawarte w rozdziale 8 pt. "Uwarunkowania i zasady zagospodarowania w rejonach oddziaływania i eksploatacji węgla kamiennego, metanu i wód leczniczych oraz torfu leczniczego". Nadmieniła, że działalność wydobywcza powoduje większe osiadanie terenu niż to przewidziano w m.p.z.p., zatem działalność ta pozostaje niezgodna z m.p.z.p. Gmina zauważyła również, że w czasie uchwalania m.p.z.p. zatwierdzony projekt zagospodarowania złoża nie obejmował pokładu 327, a prognozowane wpływy eksploatacji obejmowały jedynie północno-wschodni narożnik terenu Gminy G..

Tym samym właściciele nieruchomości uczestniczących w procedurze sporządzania planów i składający do nich uwagi zapoznawali się jedynie z możliwością prognozowanych wpływów eksploatacji górniczej obejmującej jedynie północno-wschodni narożnik gminy. Zatem zgodnie z obowiązującym m.p.zp. prognozowane wpływy dotyczą wyłącznie eksploatacji górniczej w pokładach [...]. W konsekwencji, zdaniem Gminy, eksploatacja górnicza poza tymi pokładami jest niezgodna z m.p.z.p.

Gmina G. ponownie podkreśliła, że działalność objęta koncesją odnosząca się do części terenu górniczego położonego w granicach administracyjnych gminy uzdrowiskowej G. i jej skutki naruszają przeznaczenie nieruchomości przewidziane w m.p.z.p., przyjętym uchwałą Rady Gminy G. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...], jak również w Statucie Uzdrowiska G. (akt prawa miejscowego). Do takiego wniosku doprowadziła Gminę analiza dokumentów jak. np. załącznik do ww. Planu ruchu nr 4.3 "Profil podłużny rowu M-M w granicach wpływów projektowanej eksploatacji" z którego wynika, że po prognozowanych obniżeniach terenu, spowodowanych eksploatacją węgla kamiennego dno tego rowu będzie niższe o [...] m. Dno rowu będzie także niższe od odbiornika wodnego rowu M-M.

Zatem na terenach sąsiadujących z rowem powstanie stałe zalewisko, z którego nie będzie możliwe grawitacyjne odprowadzenie wody. Tym samym na zalanym obszarze w sposób trwały zostanie utracona możliwość użytkowania terenu określona w m.p.z.p. Gminy G..

Zdaniem Gminy przedstawione wyżej argumenty jak i podnoszone wcześniej tj. od 2013 r. przemawiają za zasadnością podjęcia decyzji o wygaszeniu przedmiotowej koncesji we wskazanej części.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., Minister Środowiska utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów działu III P.g.g. (w tym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 P.g.g., w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji) będzie koncesjonariusz, a także właściciele nieruchomości (użytkownicy wieczyści) nieruchomości w granicach których działalność koncesyjna jest wykonywana. Organ wskazał, że Gmina G. jest właścicielem gruntów, spod powierzchni których wydobywana jest kopalin (węgiel kamienny), jednak okoliczność ta nie przesądza o występowaniu interesu prawnego Gminy we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji.

W ocenie organu, właściciel gruntu będzie stroną postępowań opartych na przepisach działu III P.g.g. tylko wtedy, gdy działalność wydobywcza będzie wykonywana w granicach jego nieruchomości. Fakt własności gruntów spod których koncesjonariusz wydobywa węgiel kamienny nie skutkuje zdaniem organu uzyskaniem przez Gminę przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji, w związku z położeniem złoża węgla kamiennego kilkaset metrów pod powierzchnią gruntów stanowiących własność Gminy G., stanowiącego obszar górniczy (tj. przestrzeń w granicach której koncesjonariusz jest uprawniony do wydobywania kopaliny - zgodnie art. 6 ust. 1 pkt 5 P.g.g. i ją wydobywa). Obszar ten usytuowany jest poza granicami gruntów i nie jest objęty prawem własności nieruchomości gruntowych. Mimo więc przysługującego Gminie G. prawa własności nieruchomości gruntowych, spod których powierzchni wydobywany jest węgiel kamienny, nie może ona być uznana za stronę postępowania, a zatem nie może ona skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji w części, bowiem złoże węgla kamiennego objęte koncesją jest położone poza granicami nieruchomości gruntowych należących do Gminy.

W ocenie organu, interesu prawnego Gminy nie można wywieść w oparciu o tzw. prawo refleksowe, które kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym, a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Związek materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 9/13).

Organ podkreślił, że możliwość dochodzenia ochrony procesowej przez podmiot powołujący się na przysługujące mu "prawo refleksowe" może mieć miejsce tylko wówczas, gdy podmiot ten wykaże naruszenie jego interesu wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, niekoniecznie tożsamej z normą prawną kształtującą interes prawny adresata decyzji. Jednocześnie, możliwość wywodzenia interesu prawnego z "prawa refleksowego" jest ściśle związana z interesem prawnym w byciu stroną w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie prowadzonej na podstawie działu III ustawy Prawo geologiczne i górnicze ("Koncesje"). Organ ponadto wskazał, że wbrew twierdzeniu Gminy zawartym w piśmie z dnia 16 grudnia 2019 r., akta sprawy pozostają kompletne, gdyż znajdują się w nich dokumenty, o których mowa w ww. piśmie (tj. kopia pisma pełnomocnika Gminy - adw. M. H. z dnia 13 sierpnia 2018 r. wskazujące na nowe, istotne okoliczności w sprawie nieznane wcześniej organowi oraz załącznik mapowy dołączony do pisma [...] z dnia 30 maja 2017 r.).

Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, nie można podzielić argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wbrew bowiem twierdzeniom Gminy G., okoliczności wskazane przez nią w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowego nie skutkują uzyskaniem przez Gminę statusu strony. W konsekwencji jej wniosek nie może wszcząć skutecznie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji w żądanej części.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1. 1) naruszenie art. 138 § 1, w zw. z art.144 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia z [...] lipca 2013 r. nr [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jego uchylenia z uwagi na posiadanie przez gminę przymiotu strony;
2. 2) naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że gmina G. nie jest stroną w postępowaniu o wygaszenie w części w/w koncesji nr [...], wobec braku interesu prawnego, w związku z:
3. a) błędną wykładnią art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1064), polegającą na braku uwzględnienia w pojęciu strony gminy, jako właściciela nieruchomości na które sięgają wpływy eksploatacji górniczej,
4. b) naruszeniem przez niezastosowanie:
5. - art. 38 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713),
6. - art. 38a ust. 1 p.9), 11) i p.l2), ust. 2 p.3), ust. 3, art. 46 p. 1-4, 48,49 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1056 z późn. zm.),
7. - art. 7 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.1064),
8. - § 2 i § 3 statutu uzdrowiska G., przyjętego uchwałą Rady Gminy G. Nr [...] z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska G.(Dz. Urz. Woj. [...]).

Na podstawie podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i poprzedzającego go postanowienia Ministra Środowiska nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu rozwinęła powyższe zarzuty o argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 7 września 2020 r. stanowisko w sprawie zajął uczestnik postępowania, Przedsiębiorstwo Górnicze [...] sp z o.o., który poparł stanowisko organu i również wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sądowa kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwana dalej "p.p.s.a.".

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa procesowego oraz prawa materialnego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że na mocy art. 153 p.p.s.a. organ związany był w tej sprawie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3398/13.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Użyty w powołanym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" oznacza, że chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego.

Kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3398/13, organ ustalając istnienie interesu prawnego Skarżącej we wszczęciu postępowania w sprawie wygaśnięcia w części przedmiotowej koncesji, poddał analizie relacje zachodzące między unormowaniem art. 28 k.p.a oraz art. 41 P.g.g. oraz wskazanymi przez Skarżącą przepisami prawa materialnego, dochodząc do tożsamych jak uprzednio wniosków. Organ w szczególności uznając, że możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" jest ściśle związana z interesem prawnym w byciu stroną w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. wskazał, że nie znajduje to zastosowania w postępowaniu w sprawie prowadzonej na podstawie działu III ustawy Prawo geologiczne i górnicze ("Koncesje").

Sąd powyższej oceny nie podziela uznając ją za nieprawidłową,bowiem interes prawny Skarżącej w tej sprawie znajduje umocowanie zarówno w przepisach ustawowych, jak i przepisach prawa miejscowego, na które powołuje się strona skarżąca.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że instytucja strony postępowania administracyjnego zasadza się na koncepcji interesu prawnego, a więc interesu, który wywodzony jest z przepisu prawa. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym powszechnie wskazuje się na rozmaite kategorie aktów prawnych, z których ów interes można dekodować. Należą doń takie, które zaliczane są do prawa materialnego, procesowego, ustrojowego, w tym także rangi konstytucyjnej.

W sprawie niniejszej spór prawny dotyczył tego, czy podmiot mający status gminy uzdrowiskowej - w świetle powoływanego przez nią art. 38 ustawy o uzdrowiskach - ma legitymację - i na jakiej podstawie prawnej - do wszczęcia postępowania o częściowe wygaszenie koncesji udzielonej w 1994 r. poprzednikowi prawnemu Przedsiębiorstwa Górniczego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w C., tj. w sprawie dotyczącej koncesji przyznanej określonemu przedsiębiorcy na wydobywanie kopaliny w obszarze górniczym znajdującym się min. na terenie Gminy.

Gmina G. w uzasadnieniu swojego stanowiska wykazała, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w istniejącym obszarze górniczym wyznaczonym ww. koncesją oraz wskazała na szereg norm prawa materialnego, z których wywodziła swój interes prawny. W szczególności, oprócz przepisów określających zadania i obowiązki gminy uzdrowiskowej, wynikających z ustawy o uzdrowiskach, wskazała także na konkretne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz statutu gminy, z którymi pozostaje w sprzeczności wykonywanie przedmiotowej koncesji. Wskazała przy tym również na naruszenie art. 7 ust. 1 P.g.g, w wyniku prowadzenia niedozwolonej eksploatacji kopaliny oraz podkreśliła okoliczność, że przedmiotowa koncesja z 1994 r. została decyzją Ministra Klimatu z dnia [...].12.2019 r. przedłużona do 2044 r.

W oparciu o powyższe Gmina wykazała i uzasadniła kolizję, jaka występuje w związku z przyznaną uczestnikowi postępowania koncesją, ze statusem gminy uzdrowiskowej i wynikającymi z tego faktu uwarunkowaniami, zarówno klimatycznymi jak i przestrzennymi, których mocy dowodowej organ w istocie nie zakwestionował, uznając jedynie, że nie mogą mieć one znaczenia dla wyniku sprawy, w postaci istnienia interesu prawnego Gminy we wszczęciu żądanego postępowania.

Zdaniem Sądu, wskazane przepisy prawa to niewątpliwie źródła interesu prawnego Skarżącej, o którym mowa w art. 28 k. p. a.

Wbrew bowiem temu, co stwierdzono w skarżonym postanowieniu, art. 41 ust. 1 tej ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze nie pozostaje z art. 28 k.p.a. w relacji przepis szczególny – przepis ogólny. Poglądu tego, wyrażanego niekiedy w orzecznictwie – w toku wykładni art. 41 ust. 1i ust 2 tej ustawy – Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 20 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 624/14, Lex nr 1647538).

Należy wskazać, że dopuszczalność ustanawiania odstępstw od art. 28 k.p.a. budzi wątpliwości co do zasady, bowiem wywoływałaby automatycznie kolizję z wywodzonym m. in. z zasady demokratycznego państwa prawnego kanonem rzetelnej procedury i prawem dostępu oraz wszczęcia postępowania dla legitymującego się interesem prawnym podmiotu. Niezależnie od powyższego, art. art. 41 ust. 1 P.g.g. stosowania art. 28 k. p. a. wyłączać nie może, bowiem jego rolą jest jedynie doprecyzowanie katalogu stron postępowania wywodzących swój interes prawny z prawa własności (użytkowania wieczystego). Przepis ten koncentruje się bowiem na tym właśnie prawie, z pominięciem innych podstaw interesu prawnego. Tymczasem te, jak już wyjaśniono, wywodzić można z rozmaitych przepisów prawa refleksyjnego, którego istnienie, jak wynika z treści skarżonego postanowienia, organ dopuszcza.

Analiza prawna, w tym wykładnia historyczna ww. przepisów, w kontekście materiałów legislacyjnych dowodzi, że intencją Ustawodawcy było w tym przypadku jednoznaczne określenie budzącego spory w orzecznictwie problemu pojęcia strony prowadzonego na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego postępowania, które może dotyczyć wielu osób (vide. uzasadnienie projektu ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, druk sejmowy nr 1696 Sejmu VI kadencji, s. 8). Interes ten pozostaje zatem realny wówczas, gdy jest wywodzony z innego zakresu niż prawo własności, które zostało wyłączone z mocy art. 41 ust. 1i ust. 2 P.g.g., jedynie w wąskim, a nie szerokim zakresie. Zgodzić się trzeba zatem z poglądami doktryny, iż źródłem interesu prawnego w przedmiocie koncesji udzielanych na podstawie przepisów P.g.g. mogą być także podstawy materialnoprawne wynikające z odrębnych niż prawo własności przepisów (vide G. Dobrowolski, Postępowanie w sprawach górniczych, PPP 2014/9 s.47-65). Pogląd ten potwierdza także aktualne orzecznictwo sądowe (vide. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1918/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2510/17.

Wskazać zatem należy, że Ustawodawca w sposób arbitralny uznał w art. 41 ust. 2 P.g.g., że nie są stronami postępowania koncesyjnego właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych. Z treści art. 41 ust. 2 P.g.g., nie można bowiem wyprowadzić wniosku a contrario, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych są stronami postępowań koncesyjnych, tak jak i z ust. 1 tego artykułu, nie można wyprowadzić wniosku a contrario, że właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, na których nie jest prowadzona działalność objęta koncesją, nie są stronami postępowania koncesyjnego, dotyczącego tej koncesji. W ust. 1 omawianego artykułu, Ustawodawca w sposób pozytywny rozstrzygnął kto jest stroną postępowania koncesyjnego, a w ust. 2, w sposób negatywny, kto nie jest stroną takiego postępowania.

Ustawodawca pozostawił natomiast otwartą kwestię właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych, na których jednak nie jest prowadzona działalność objęta koncesją. Ustawodawca ani nie ustalił, że są oni stronami postępowania koncesyjnego, ani że nie są stronami takiego postępowania.

Powyższe oznacza, że Ustawodawca nie wykluczył sytuacji, w której właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych, na których jednak nie jest prowadzona działalność objęta koncesją, są stronami postępowania koncesyjnego, pozostawiając taką możliwość. Wymaga to jednak wykazania interesu prawnego przez tych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych w postępowaniu koncesyjnym, a więc wskazania normy prawa materialnego, której zastosowanie w okolicznościach faktycznych danej sprawy, może mieć wpływ na sytuację prawną tych właścicieli (użytkowników wieczystych). Same natomiast normy wynikające z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 P.g.g., nie rozstrzygają tej kwestii.

Konkludując, w przypadku rozpoznawanej sprawy uznać należało, że ze względu na legitymowanie się przez Skarżącą interesem prawnym we wszczęciu postępowania w przedmiocie wygaśnięcia w części (w obszarze Gminy) przedmiotowej koncesji na wydobycie kopaliny (węgla kamiennego), jako właściciela nieruchomości na które sięgają wpływy eksploatacji górniczej, wniosek Strony powinien zostać co do meritum rozpatrzony przez organ koncesyjny.

W konsekwencji, z uwagi na scharakteryzowane powyżej naruszenia przepisów postępowania (art. 28 k.p.a.), które miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, a także wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego (art. 41 ust. 1 P.p.g., w zw. z art. 38 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 38a ust. 1 p.9), 11) i p.l2), ust. 2 p.3), ust. 3, art. 46 p. 1-4, 48,49 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1056 z późn. zm.), Sąd uchylił skarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.

Sąd rozstrzygnął niniejszą sprawę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zdecydował na podstawie art. 200 tej ustawy.