Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak [...], Główny Geodeta Kraju uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K.j z dnia [...] grudnia 1997 r. Nr [...], zatwierdzającej zmiany w operacie ewidencji gruntów dla gminy K. obrąb Ł. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K.j z dnia [...] grudnia 1997 r. Nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju wskazał, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2004 r. zapadła po wcześniejszym uchyleniu przez Głównego Geodetę Kraju, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak [...], decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., znak [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r., podzielając stanowisko tego organu, iż działka nr [...] została niewłaściwie przedstawiona na mapie ewidencyjnej, tj. wydłużona do granicy działki nr [...] i przebiegała przez działkę nr [...], stanowiącą własność M. N.. W.I.N.G.iK. nie stwierdził aby przy wydawaniu tej decyzji rażąco naruszono prawo. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy działka nr [...] stanowi drogę publiczną, a tym samym, czy J. G. posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy W.I.N.G.i K. decyzją z dnia [...] października 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r.
W następstwie rozpatrzenia odwołania od decyzji W.I.N.G. i K. z dnia [...] października 2003 r. Główny Geodeta Kraju stwierdził, iż z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wynika w sposób jednoznaczny, iż J. G., na którego wniosek wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r. nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. Z wyjaśnień W.I.N.G. i K. zawartych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2004 r., znak [...], wynika, iż działka nr [...], stanowiąca własność Gminy K., nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz.838 ze zm.). Z uwagi na powyższe w ocenie organu odwoławczego J. G. nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r., orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Ł. gmina K., odnoszących się do działki nr [...], będącej własnością M. N. i działki [...], będącej własnością Gminy K. i nie będącej drogą publiczną.
Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż jedynym dopuszczalnym sposobem rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy po wszczęciu postępowania wyjaśniającego ustalono, że osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art.28 k.p.a., jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji organ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2004 r. i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r.
W skardze na powyższą decyzję J. G.podniósł, iż przysługuje mu status strony postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem działki [...], która poza drogą stanowiącą działkę [...] nie ma dostępu do sieci dróg publicznych. Działka [...], która uległa komunalizacji stanowi drogę i bezpośrednio przylega do działki [...]. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego każda decyzja administracyjna dotycząca tej drogi leży w sferze zainteresowań skarżącego. W odniesieniu do meritum sprawy skarżący wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę wniosków wynikających z mapy ewidencyjnej sporządzonej w dniu 29 września 1978 r. przez biegłego S. K., opinii biegłego geodety K. S. z dnia 6 czerwca 2001 r. oraz odbitki z mapy ewidencji gruntów z dnia 15 grudnia 2003 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest bezzasadna.
Prawidłowo uznał organ odwoławczy, iż skarżący nie ma legitymacji do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r., orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Ł. gmina K., odnoszących się do działki nr [...], będącej własnością M. N. i działki [...] będącej własnością Gminy K. Postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.).
Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 8 września 2003 r., sygn.akt, OSA 2/03, publ. ONSA 2004/1/2).
Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art.28 k.p.a. na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem bowiem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego (a tym bardziej obowiązku) dotyczy to postępowanie.
Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 (nie publ.).
Szczególną cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV S.A. 846/95, oraz glosa Jana Zimermana OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83).
W świetle powyższych konstatacji należy stwierdzić, iż z żadnego przepisu prawa materialnego nie da się wywieść interesu prawnego skarżącego, upoważniającego go do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r. lub też uczestnictwa w takim postępowaniu, a wcześniej do uczestniczenia jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...]grudnia 1997 r.
Źródła tego interesu nie stanowią ani przepisy obowiązujące w dacie 22 grudnia 1997 r., tj. przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 z późn.zm.) oraz rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz.813), ani też przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. (16 października 2002 r.), tj. przepisy tej samej ustawy (wraz ze zmianami) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).
W świetle wskazanych wyżej regulacji postępowanie w przedmiocie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków służyło i służy w szczególności uwidocznieniu praw osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali (§2 ust.2, §5, §37 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1997 r., §10-12 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.). W konsekwencji interes prawny, upoważniający do wzięcia udziału w postępowaniu ewidencyjnym (czy też w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu ewidencyjnym) przysługuje podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Brak natomiast przesłanek prawnych do uznania, iż wskazany wyżej interes prawny posiadają także właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozstrzygające znaczeniem ma zatem okoliczność, iż żadne z praw podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków nie przysługiwało i nie przysługuje skarżącemu w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 1997 r. (działka nr [...] stanowi własność Gminy K. a działka nr [...] stanowi własność M. N.). Przesądza to o braku legitymacji skarżącego w postępowaniu administracyjnym.
Twierdzenia skarżącego, iż zmiana w ewidencji gruntów wpłynęła negatywnie na obsługę komunikacyjną jego nieruchomości należy zakwalifikować w ten sposób, iż w ocenie skarżącego, w wyniku przeprowadzenia postępowania ewidencyjnego doznał on uszczerbku własnego interesu faktycznego. Interes faktyczny osoby trzeciej nie jest jednakże tożsamy z jej interesem prawnym. Sam interes faktyczny osoby trzeciej nie podlega ochronie w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym osobie tej nie przysługuje status strony tego postępowania. Interesu tego skarżący może dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, żądając ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności.
Z tego względu Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).