Uzasadnienie
"(...)"S.A. z siedzibą w "(...)" (dalej zwana jako "Skarżąca", "Spółka") pismem z 9 lipca 2019 r. wniosła skargę na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej zwany jako "organ", "Prezes URE") z "(...)" czerwca 2019 r., nr "(...)", w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi.
Do powstania zaskarżonej czynności doszło w następującym stanie faktycznym:
Skarżąca decyzją Prezesa URE z "(...)" grudnia 2015 r. uzyskała koncesję na obrót paliwami ciekłymi na okres od 14 stycznia 2016 r. do 26 lutego 2026 r.
Pismem z 9 stycznia 2017 r. Spółka wniosła do organu (działającego przez "(...)"Oddział Terenowy Urzędu Regulacji Energetyki z siedzibą w "(...)") o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi w celu dostosowania jej treści do nowej definicji paliw ciekłych określonej w art. 3 pkt 3b ustawy z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 755 z późn. zm.; dalej zwana jako "ustawa – Prawo energetyczne"). Wobec dostrzeżonych przez organ braków wniosku z 9 stycznia 2017 r. w postaci dokumentów i informacji wskazujących, że spełnione zostały przez Spółkę formalnoprawne, techniczne i organizacyjne warunki do prowadzenia działalności w zakresie obrotu paliwami ciekłymi oraz, że Skarżąca dysponuje środkami finansowymi zapewniającymi prawidłowe wykonywanie działalności lub ma możliwości ich pozyskania, Prezes URE wezwał Spółkę pismem z "(...)"stycznia 2019 r., nr "(...)", do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dokumentów i informacji koniecznych do rozpatrzenia sprawy, w terminie 60 dni od otrzymania wezwania (k. 120-123 akt administracyjnych).
W powyższym wezwaniu zostały wymienione brakujące dokumenty i informacje pozwalające Prezesowi URE na pozytywne załatwienie sprawy poprzez dokonanie zmiany koncesji. W wezwaniu organ pouczył również Spółkę (pkt 1), że zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 1165 z późn. zm.; dalej zwana jako "ustawa zmieniająca"), nieuzupełnienie wniosku w wyznaczonym przez Prezesa URE terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą – Prawo energetyczne warunki, pozostawia się bez rozpoznania.
Z kolei w pkt 3 pouczenia przedmiotowego wezwania organ wskazał, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku w sposób wskazany w pkt 1, koncesja na obrót paliwami ciekłymi wygasa z upływem ostatniego dnia terminu do uzupełnienia wniosku (art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej). Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone Spółce 31 stycznia 2019 r., a zatem wyznaczony 60-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji upłynął z dniem 1 kwietnia 2019 r. (co jest okolicznością bezsporną bowiem Spółka w skardze na stronie 4 sama to przyznaje.)
W zakreślonym przez organ terminie Spółka nie uzupełniła wniosku. W konsekwencji Prezes URE, działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, przedmiotowy wniosek Skarżącej pozostawił bez rozpoznania, o czym zawiadomił ją pismem z "(...)" czerwca 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna.
Skarga wniesiona do sądu administracyjnego w pierwszej kolejności podlega badaniu pod względem jej dopuszczalności, co oznacza, że sąd zobligowany jest do ustalenia, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwana jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wskazane w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.).
Przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem Skarżącej z 9 stycznia 2017 r. (data wpływu do organu 13 stycznia 2017 r.) o zmianę koncesji na obrót paliwami ciekłymi w celu dostosowania jej treści do nowej definicji paliw ciekłych określonej w art. 3 pkt 3b ustawy – Prawo energetyczne. Czynność organu, wydana na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, który stanowi, że wniosek, o którym mowa w ust. 1 (tj. wniosek o zmianę posiadanych koncesji w celu dostosowania ich treści do znowelizowanej definicji paliw ciekłych), nieuzupełniona w wyznaczonym przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki terminie w sposób spełniający wszystkie wymagane ustawą zmienianą w art. 1 warunki, pozostawia się bez rozpoznania.
Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, iż ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej zwana jako "k.p.a.") reguluje m. in. kwestie dotyczące wnoszenia do organów administracji publicznej podań będących nośnikiem wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Zgodnie z brzmieniem art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. We współczesnej literaturze panuje pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to mianowicie czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania, chyba że wnoszący podanie nie podał swojego adresu i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie danych posiadanych przez organ.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawienie wniosku/podania bez rozpoznania to w istocie odmowa jego merytorycznego rozpoznania, która sama z siebie nie rodzi skutków materialnoprawnych. Zarówno pozostawienie wniosku o zmianę koncesji bez rozpoznania na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, jak i pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. to formalnoprawny skutek nieuzupełnienia wniosku/podania według właściwych (określonych) przepisów dotyczących wymagań formalnych podania.
Podjęcie przez Prezesa URE czynności polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej nie rodzi materialnoprawnego skutku w postaci wygaśnięcia koncesji. Skutek ten jest efektem nieuzupełnienia braku formalnego wniosku w wyznaczonym terminie i powstaje z mocy prawa, a mianowicie z mocy art. 16 ust. 4 ustawy zmieniającej, który stanowi, że w przypadku niezłożenia przez przedsiębiorstwo energetyczne wniosku o zmianę koncesji w terminie, o którym mowa w ust. 1, albo nieuzupełnienia go zgodnie z ust. 2, koncesje na wytwarzanie paliw ciekłych, magazynowanie paliw ciekłych, przesyłanie lub dystrybucję paliw ciekłych oraz obrót paliwami ciekłymi, w tym obrót tymi paliwami z zagranicą, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wygasają z upływem ostatniego dnia terminu do złożenia albo uzupełnienia wniosku. Natomiast pozostawienie wniosku bez rozpoznania ma tylko charakter deklaratoryjny.
Podobny skutek może zresztą wystąpić na gruncie stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest efektem nieusunięcia braków formalnych podania i samo z siebie skutku materialnoprawnego nie rodzi. Natomiast skutek materialnoprawny, np. związany z upływem materialnoprawnego terminu na złożenie określonego podania, może mieć związek z uprzednim pozostawieniem podania bez rozpoznania, ale nie sposób przyjąć, że wówczas to stwierdzenie nieusunięcia braków podania doprowadziło do upływu ewentualnego terminu materialnoprawnego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stoi na stanowisku, że zarówno art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej, jak i art. 64 § 2 k.p.a. prowadzą do tożsamych w istocie konsekwencji, polegających na pozostawieniu wniosku/podania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków wniosku/podania. Wobec tego przy stosowaniu pierwszego z tych przepisów uprawnione jest wykorzystanie – na zasadzie analogii – dorobku doktryny i orzecznictwa wypracowanych na gruncie art. 64 § 2 k.p.a.
Co istotne, pozostawienie wniosku/podania bez rozpoznania na podstawie któregokolwiek z przywołanych wyżej przepisów oznacza, że sprawa nie zostaje merytorycznie rozpoznana, a w takiej sytuacji strona, która uważa, że nie ma przeszkód w rozstrzygnięciu jej wniosku/podania, ma instrumenty prawne pozwalające na kwestionowanie ewentualnej bezczynności organu nierozpoznającego wniosku/podania. Instrumentem takim jest m.in. skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. sposób kwestionowania działań/bezczynności organu znajduje oparcie w uchwale NSA (7) z 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13), która pośrednio wiąże wszystkie sądy administracyjne stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. W sensie prawnym uchwała ta nie wiąże jednak w niniejszej sprawie, ponieważ sentencja tej uchwały nie odnosi się do zastosowanego w tej sprawie art. 16 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw.
Niemniej jednak – mając na uwadze poczynione wyżej rozważania o istotnym podobieństwie skutków analizowanych przepisów o pozostawieniu wniosku/podania bez rozpoznania – uzasadnione jest stanowisko, że również w przypadku zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy zmieniającej stronie postępowania może przysługiwać skarga na bezczynność stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, że skarżone zawiadomienie organu z "(...)" czerwca 2019 r., zostało wydane nie w oparciu o ogólny przepis art. 64 § 2 k.p.a., ale w oparciu o przepis szczególny, tj. art. 16 ust. 2 ustawy z 22 lipca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw. Skutki formalnoprawne pozostawienia wniosku bez rozpoznania są bowiem w istocie w obu przypadkach tożsame.
Mając powyższe na uwadze, wobec zaskarżenia w niniejszej sprawie czynności materialno-technicznej polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wobec istniejącej możliwości ochrony przez skarżącą Spółkę swych praw przez możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu pozostawiającego wniosek bez rozpoznania, należało uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.
Podobne stanowisko odnośnie trybu postępowania w tej sprawie potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 1518/19.
Na marginesie należy zaznaczyć, że niepełne pouczenie Prezesa URE zawarte w zawiadomieniu z "(...)"czerwca 2019 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, nie zawierające pouczenia Spółki o uprawnieniu do złożenia ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a., a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, pozostaje bez wpływu na ocenę dopuszczalności niniejszej skargi do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Na koniec Sąd zwraca uwagę, iż Skarżąca uiściła należny wpis od skargi w wysokości 200 złotych na konto bankowe Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (vide: dowód uiszczenia wpisu na k.
19) – o czym świadczy notatka służbowa pracownika Sekretariatu Wydziału VI tut. Sądu z k. 28 z której dodatkowo wynika, że w rejestrze opłat sądowych nie zidentyfikowano wpłaty do niniejszej sprawy na konto bankowe WSA w Warszawie. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając przedmiotowe orzeczenie nie miał żadnych podstaw do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.