Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 30 grudnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1689/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez przedsiębiorcę A. Z. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek spółki A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji o zmianę zezwolenia z dnia 4 lipca 2013 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." położonej w Z., ul. [...], wydanego A.Z.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. A.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji wniosła o dokonanie w trybie art. 155 k.p.a. zmiany zezwolenia z dnia 4 lipca 2013 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." położonej w Z., ul. [...], wydanego A. Z. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w wyniku przekształcenia jednoosobowego przedsiębiorcy A. Z. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, zachodzi konieczność zmiany dotychczasowej treści zezwolenia poprzez wpisanie aktualnej firmy przedsiębiorcy prowadzącego aptekę. Zaznaczono, że spełnione są - określone w art. 155 k.p.a. - przesłanki dokonania zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie apteki.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego opisanego wyżej wniosku.

W uzasadnieniu organ argumentował, że forma organizacyjna wnioskodawcy - spółka z o.o. w organizacji - jest formą przejściową na drodze do powstania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (osobą prawną), funkcjonującą w obrocie prawnym pomiędzy zawiązaniem umowy spółki, a wpisaniem tej spółki do Krajowego Rejestru Sądowego. Z tego względu organ uznał, że spółka z o.o. w organizacji nie posiada interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w uzyskaniu zezwolenia.

Zażalenie na to postanowienie wniosła opisana wyżej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji. Główny Inspektor Farmaceutyczny, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że badanie istnienia interesu prawnego jako przesłanki rozstrzygnięcia odbywać się może wyłącznie w toku postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. organ wojewódzki zawiadomił o prowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek oraz wezwał stronę do złożenia oryginału lub kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających przekształcenie przedsiębiorcy. Strona wraz z pismem z dnia 15 maja 2018 r. złożyła akt notarialny zawierający plan przekształcenia oraz akt założycielski spółki. Pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. [...]WIF skierował do A. sp. z o.o. w organizacji zawiadomienie o zamiarze zakończenia postępowania, zakreślając siedmiodniowy termin na przedłożenie dowodu zgłoszenia spółki do sądu rejestrowego w terminie 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy przekształcenia spółki.

W odpowiedzi B. Z., legitymujący się pełnomocnictwem udzielonym przez spółkę z o.o. w organizacji dnia 22 czerwca 2017 r. - poinformował organ I instancji o tym, że "Strona niniejszego postępowania podjęła wszystkie przewidziane prawem czynności w wymaganych przepisami prawa terminach, natomiast nie mogła ich zakończyć z powodu działań organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Niemniej postępowanie przekształceniowe nadal trwa i może zostać zakończone w każdej chwili". Nie przedstawił jednak żądanych przez organ dokumentów.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r, [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek spółki A. Sp. z o.o. w organizacji w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w Z., ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z przyczyn podmiotowych, ponieważ w dniu wydawania przez organ decyzji nie istniał podmiot wnioskujący, czyli "A.sp. z o.o. w organizacji", jak i podmiot, który powstałby na skutek wpisania wnioskodawcy do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Organ wojewódzki wskazał treść art. 169 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1577, ze zm.), zgodnie z którym jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie 6 miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki, umowa ta ulega rozwiązaniu.

Organ stwierdził, że skoro fakt zawiązania spółki A.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji aktem notarialnym dnia 20 czerwca 2017 r. nie został zgłoszony do sądu rejestrowego aż do chwili orzekania, to w dniu wydania decyzji nie istniał podmiot inicjujący postępowanie - ani też podmiot, który byłby jego następcą prawnym (osoba prawna powstała na skutek wpisania wnioskodawcy do rejestru przedsiębiorców KRS).

Decyzję doręczono B. Z. pełnomocnikowi spółki w organizacji.

Następnie do organu I instancji wpłynęło pismo - oznaczone jako odwołanie od opisanej wyżej decyzji, a podpisane przez występującą w imieniu własnym A. Z. i B. Z., który twierdził, że działa jako pełnomocnik strony.

Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił obie te osoby o zamiarze zakończenia postępowania i pouczył o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Żadna z ww. osób nie skorzystała z tego prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że równolegle przed Głównym Inspektorem Farmaceutycznym toczy się sprawa na skutek odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2018 r. w przedmiocie wniosku A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji o zmianę zezwolenia z dnia 4 lipca 2013 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "M." położonej w Z., ul. [...], wydanego A. Z. W sprawie tej, Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. w W. o wskazanie, czy w okresie od dnia 20 czerwca 2017 r., to jest podpisania aktu założycielskiego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zostało zgłoszone zawiązanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą A. sp. z o.o. lub czy ww. Sąd Rejonowy wydał postanowienie o odmowie zarejestrowania ww. spółki.

W odpowiedzi Sąd Rejonowy dla W., [...] Wydział Gospodarczy KRS w piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r. (wpływ do organu - 15 stycznia 2019 r.) wskazał, że w dniu 21 czerwca 2017 r. A. Z. złożyła wniosek o wyznaczenie biegłego rewidenta w celu zbadania planu przekształcenia przedsiębiorcy A. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. w spółkę A.sp. z o.o. Postanowienie o wyznaczeniu biegłego rewidenta zostało wydane dnia 31 lipca 2017 r., opinia z badania planu przekształcenia została złożona przez biegłego rewidenta dnia 13 października 2017 r., zaś do dnia 4 stycznia 2019 r. nie wpłynął wniosek o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego podmiotu A.sp. z o.o.

GIF stwierdził, że z powyższego wynika, że zawiązanie spółki A.spółka z o.o. nie zostało zgłoszone do rejestru w sześciomiesięcznym terminie wynikającym z art. 169 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych. Zgodnie zaś z § 1 cytowanego artykułu 169 k.s.h., "jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo jeżeli postanowienie sądu odmawiające zarejestrowania stało się prawomocne, umowa spółki ulega rozwiązaniu".

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że umowa spółki pod firmą A.sp. z o.o. uległa rozwiązaniu z mocy prawa, co skutkuje nieistnieniem podmiotu, który ostatecznie miałby być uprawniony z zezwolenia. Wobec tego nie było możliwości dokonania zmiany zezwolenia w sposób wskazany we wniosku, jako że nie istnieje podmiot, który miałby być uprawniony do prowadzenia apteki. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zasadne było umorzenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki.

Organ podał, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania następuje wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Wspomniana bezprzedmiotowość wyznaczona jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Do przesłanek podmiotowych zalicza się między innymi ustalenie w trakcie postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną lub utracił zdolność prawną. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem w przypadku stwierdzenia przez organ administracyjny, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ustalenie, że nie istnieje podmiot, który wniósł o zmianę zezwolenia, ani też podmiot, który miałby być ostatecznie uprawnionym z zezwolenia sprawia, że postępowanie w sprawie wywołanej wnioskiem o zmianę zezwolenia stało się w całości bezprzedmiotowe. Dlatego też postępowanie podlegało w całości umorzeniu. W świetle postanowień art. 169 k.s.h. należy zatem stwierdzić, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania odpowiada prawu.

W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego nieistnienie strony postępowania wskutek niezarejestrowania spółki kapitałowej w ciągu 6 miesięcy od jej zawiązania w rozpatrywanej sprawie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Zauważono, że wobec braku przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą w spółkę kapitałową nie może dojść do sukcesji uprawnień strony.

Podsumowując Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że rozstrzyganie merytoryczne w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji gdy nie istnieje podmiot, który wystąpił z wnioskiem jak też podmiot, który w wyniku zmiany zezwolenia miałby być zezwoleniobiorcą - jest niedopuszczalne. Z uwagi na bezprzedmiotowość, takie postępowanie podlega umorzeniu.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. Z. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa tj.:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo spełnienia przesłanek do jej uchylenia;
2. 2) art. 61 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie daty wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,
3. 3) art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawną odmowę zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia z dnia 4 lipca 2013 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w Z., ul. [...], do czasu dokończenia postępowania w sprawie przekształcenia jednoosobowego przedsiębiorcy A. Z. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością;
4. 4) art. 35 § 1 w związku z art. 36 oraz w związku z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie z naruszeniem terminów załatwiania spraw określonych przepisami, niezawiadomienia Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie oraz bez podania nowego terminu jej załatwienia, jak również bez pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia ponaglenia,
5. 5) art. 169 § 1 w związku z art. 5844 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku przekształcania jednoosobowego przedsiębiorcy w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością przepis ten ma zastosowanie w ten sposób, że niedochowanie sześciomiesięcznego terminu skutkuje utratą możliwości przekształcenia i w konsekwencji utratą możliwości przeniesienia (zmiany) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością powstałą w wyniku tego przekształcenia,
6. 6) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych podstawy faktycznej oraz prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia,
7. 7) art. 7, 7b, 8, 9, 11, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady legalizmu w działalności organu I i II instancji, nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie jest zasadna ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego nie narusza prawa.

Zdaniem Sądu decyzja o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek spółki "A. z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji" z siedzibą w Z. w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydanego A.Z. była zasadna.

Główny Inspektor Farmaceutyczny pismem z dnia 14 grudnia 2018 r. zwrócił się do Sądu Rejonowego dla W. w W. o wskazanie, czy w okresie od dnia 20 czerwca 2017 r., to jest podpisania aktu założycielskiego spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zostało zgłoszone zawiązanie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą A. sp. z o.o. lub czy ww. Sąd Rejonowy wydał postanowienie o odmowie zarejestrowania ww. spółki. W przekazanej odpowiedzi Sąd Rejonowy dla W., [...] Wydział Gospodarczy KRS w piśmie z dnia 4 stycznia 2019 r. wskazał, że w dniu 21 czerwca 2017 r. A. Z. złożyła wniosek o wyznaczenie biegłego rewidenta w celu zbadania planu przekształcenia przedsiębiorcy A. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. (NIP [...]) w spółkę A. sp. z o.o.

Postanowienie o wyznaczeniu biegłego rewidenta zostało wydane dnia [...] lipca 2017 r., opinia z badania planu przekształcenia została złożona przez biegłego rewidenta dnia 13 października 2017 r., zaś do dnia 4 stycznia 2019 r. nie wpłynął wniosek o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego podmiotu A. sp. z o.o.

W tych okolicznościach, Sąd rozpatrując niniejszą sprawę zauważa, że zawiązanie spółki "A. spółka z o.o." nie zostało zgłoszone do rejestru w sześciomiesięcznym terminie wynikającym z art. 169 ustawy Kodeks spółek handlowych. Wobec tego trafnie wskazał organ, że zgodnie z § 1 cytowanego artykułu 169 k.s.h., "jeżeli zawiązanie spółki nie zostało zgłoszone do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki albo jeżeli postanowienie sądu odmawiające zarejestrowania stało się prawomocne, umowa spółki ulega rozwiązaniu".

W tej sytuacji trzeba stwierdzić, że umowa spółki pod firmą A.sp. z o.o. uległa rozwiązaniu z mocy prawa, co skutkowało nieistnieniem w dacie podejmowania decyzji umorzeniowej - podmiotu który wystąpił z wnioskiem i ostatecznie miałby być uprawniony z zezwolenia. Wobec tego nie było możliwości dokonania zmiany zezwolenia w sposób wskazany we wniosku, jako że nie istniał podmiot, który miałby być uprawniony do prowadzenia apteki. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zasadne było umorzenie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki.

W myśl art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania następuje wtedy, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Wspomniana bezprzedmiotowość wyznaczona jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Do przesłanek podmiotowych zalicza się między innymi ustalenie w trakcie postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną lub utracił zdolność prawną. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zatem w przypadku stwierdzenia przez organ administracyjny, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ustalenie, że nie istnieje podmiot, który wniósł o zmianę zezwolenia, ani też podmiot, który miałby być ostatecznie uprawnionym z zezwolenia sprawia, że postępowanie w sprawie wywołanej wnioskiem o zmianę zezwolenia stało się w całości bezprzedmiotowe. Dlatego też postępowanie podlegało w całości umorzeniu.

W świetle postanowień art. 169 k.s.h. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania było w pełni zasadne.

Nieistnienie strony postępowania wskutek niezarejestrowania spółki kapitałowej w ciągu 6 miesięcy od jej zawiązania w rozpatrywanej sprawie przesądziło o bezprzedmiotowości postępowania. Dodać należy, że wobec braku przekształcenia przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą w spółkę kapitałową nie mogło dojść do sukcesji uprawnień strony.

Prowadzenie postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji gdy nie istniał podmiot, który wystąpił z wnioskiem jak też podmiot, który w wyniku zmiany zezwolenia miałby być zezwoleniobiorcą – nie było możliwe. Z uwagi na bezprzedmiotowość, takie postępowanie podlegało umorzeniu. Decyzje organów obu instancji były zatem zasadne.

W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podejmując to rozstrzygnięcie organ dochował zadość regułom postępowania administracyjnego przewidzianym w art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom art. 107 § 3 Kpa.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji wyroku.