Uzasadnienie
[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zwane dalej SKO z dnia z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym.
SKO skarżoną decyzją uchyliło w całości na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), cytowana dalej jako k.p.a. decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], którą nałożono na J. M. karę pieniężną w kwocie 6 360 złotych (słownie: sześć tysięcy trzysta sześćdziesiąt złotych) za przejazd bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym drogą wojewódzką nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tj. stronie skarżącej. Na uwagę zasługuje także fakt, że SKO w skarżonej decyzji pouczyło strony o przysługującym im prawie wniesienia skargi z powodu niezgodności tego rozstrzygnięcia z prawem, w terminie trzydziestu dni bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Strona skarżąca podając za podstawę skargi przepis art. 52 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej cytowana jako p.p.s.a., wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji, jako naruszającej przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a ponadto o wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W odpowiedzi SKO wniosło o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej i wskazało, że nie widzi możliwości zmiany swojego rozstrzygnięcia, które w jego ocenie jest zgodne z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 cytowanego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Przed przystąpieniem do merytorycznego badania skargi Sąd bada jej dopuszczalność.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 cytowanego przepisu).
Na kanwie niniejszej sprawy podstawową kwestią jest ustalenie, czy [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], jako jednostka samorządu terytorialnego – wojewódzka samorządowa jednostka budżetowa finansowana z budżetu Województwa [...] ma legitymację do wniesienia skargi na decyzję SKO z dnia z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] uchylającą decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] wydaną przez stronę skarżącą w sprawie nałożenia kary pieniężnej na J. M. w kwocie 6 360 złotych (słownie: sześciu tysięcy trzystu sześćdziesięciu złotych) za przejazd po drodze wojewódzkiej nr [...] bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym.
Problem, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi wielokrotnie budził wątpliwości zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, a także w literaturze przedmiotu (por. J. P. Tarno Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001 r., s. 721 i n. oraz powołana tam literatura). Wydaje się, że spór ten można uznać za rozstrzygnięty uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 ("Jurysta" 2003 r., nr 7 - 8, s. 60), w której sąd stwierdził, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego.
Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a.. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego".
Podobnie powyższą kwestię rozstrzygnęła uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/2000, (ONSA 2001/1, poz. 17), w której jednoznacznie wskazano, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzja została wydana przez organ tej jednostki. W konsekwencji powyższego jednostka taka nie jest uprawniona do skarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, jako naruszającej jej interes prawny lub obowiązek. W uchwale wskazano również, że w przypadku organu powołanego z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie indywidualnej, nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy faktycznie decyzja organu odwoławczego dotyka jego praw i obowiązków.
Takie rozwiązanie zapobiega temu, aby w ramach jednej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej raz występował z pozycji władztwa administracyjnego – wydał decyzję administracyjną, a następnie w przypadku uchylenia tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jako strona postępowania, dochodząca swoich interesów prawnych lub obowiązków i zapobiegająca o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził brak podstawy prawnej do uznania, że strona skarżąca – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], będący organem administracji publicznej, którego rozstrzygnięcie zostało uchylone przez skarżoną decyzję SKO ma legitymację do skarżenia do sądu administracyjnego przedmiotowej decyzji. Skarga [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] jest zatem niedopuszczalna, i jako taka podlega odrzuceniu.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.
O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a..