Uzasadnienie
C., Spółka Jawna z siedzibą w R. wniosła skargę na decyzję Komendanta Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] maja 2006 r. na drodze krajowej nr [...] w R. funkcjonariusze policji z Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] przeprowadzili kontrolę samochodu ciężarowego marki STAR o nr rej. [...], należącego do Spółki Jawnej "M." z siedzibą w R. W toku kontroli dokumentów stwierdzono, że kierujący tym pojazdem M. S. nie posiada wypisu z zaświadczenia, potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę wykonywania przewozów na potrzeby własne, jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że przed wyjazdem nie przekazano mu wypisu z zaświadczenia o transporcie drogowym na potrzeby własne. Kierowca podpisał protokół kontroli nie zgłaszając do niego żadnych uwag.
Pismem z dnia [...] maja 2006 r. Komenda Miejska Policji w [...] poinformowała Spółkę Jawną "M." o prowadzonym postępowaniu administracyjnym w związku z przeprowadzoną kontrolą drogową wzywając ją do dostarczenia dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz pouczając o treści art. 10 § 1 k.p.a.
Spółka "M." nie odpowiedziała na to wezwanie i nie dostarczyła organowi żadnych dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą.
W toku czynności wyjaśniających organ I instancji potwierdził w Wydziale Infrastruktury Urzędu Miejskiego w R., iż "M." Spółka Jawna z siedzibą w R. nie występowała do tut. urzędu o wydanie dokumentów upoważniających do wykonywania krajowego transportu drogowego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Komendant Miejski Policji w [...] nałożył na "M." Spółka Jawna z siedzibą w R. karę pieniężną w wysokości 2000 zł na podstawie lp. 1.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zezwolenia.
C., Spółka Jawna z siedzibą w R. wniosła odwołanie od tej decyzji do Komendanta Policji z siedzibą w R. Odwołanie zostało podpisane przez jednego wspólnika Spółki M. Z. W odwołaniu M. Z. poinformował, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegająca na obrocie materiałami budowlanymi. Według niego w dniu kontroli Spółka wykonywała przewóz na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ I instancji przyjął więc błędną kwalifikację prawną uznając, iż naruszenie polegało na wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia.
Ponadto brak zaświadczenia w pojeździe powinien stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego wobec kierowcy, jako faktycznego i bezpośredniego sprawcy naruszenia, natomiast o wszczęciu odrębnego postępowania wobec przedsiębiorcy winien zadecydować organ uzależniając wszczęcie od wagi zaistniałego naruszenia i mając na względzie słuszny interes obywatela. Wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ powinno odbyć się przy tym zgodnie z przepisami prawa procesowego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W ocenie odwołującego organ przy rozpoznaniu sprawy dopuścił się naruszenia zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponadto nie poinformował strony o treści art. 9 kpa tj. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, a w konsekwencji być może uchroniłyby ją przed poniesieniem szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ przeprowadzający kontrolę w przypadku ujawnienia po raz pierwszy braku zaświadczenia powinien jedynie pouczyć stronę o konsekwencjach braku zaświadczenia i ewentualnie wezwać do wykonania obowiązku zgłoszenia pojazdu i uzyskania stosownego zaświadczenia. Powinien ponadto poinformować o wynikach kontroli organ administracji publicznej wydający stosowne zaświadczenia, w celu spowodowania wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania takiego zaświadczenia. Dopiero uchylenie się przez stronę od udziału w takim postępowaniu administracyjnym, mogłaby stanowić podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Zastosowanie sankcji karnej bez zachowania wskazanej wyżej procedury było w ocenie odwołujacego drastycznym działaniem ze strony Policji, podważającym zaufanie obywateli do organów Państwa.
Komendant Policji z siedzibą w R. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...].
W decyzji tej jako strona postępowania wskazany został M. Z. C. "M." w R. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że obowiązek zgłoszenia przez przedsiębiorcę wykonywania przewozów na potrzeby własne, jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej wynika wprost z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ustawa ta obowiązuje od roku 2001, co oznacza, że od około 4 lat na wszystkich przedsiębiorcach prowadzących działalność gospodarczą na terytorium naszego kraju i wykorzystujących do transportu drogowego rzeczy pojazdy powyżej 3,5 tony, spoczywa obowiązek uzyskania dokumentów wymaganych tym aktem prawnym. Niedopełnienie któregokolwiek z ciążących obowiązków stanowi natomiast podstawę do nałożenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości ściśle określonej w taryfikatorze.
W ocenie Komendanta Policji postępowanie organu I instancji nie zawierało błędów proceduralnych, a tryb postępowania po kontroli wskazany przez stronę w odwołaniu nie jest przewidziany ani w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani w ustawie o transporcie drogowym, ani też w rozporządzeniu Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie warunków i trybu wykonywania kontroli w zakresie przewozu drogowego.
W przypadku ujawnienia braku dokumentów, o których mowa w art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania karnego przeciwko kierowcy, bowiem brak dokumentów pojeździe nie stanowi przestępstwa określonego przepisami kodeksu karnego. Art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewiduje wprawdzie możliwość nałożenia na kierowców kary grzywny w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Artykuł ten ma jednak zastosowanie tylko w sytuacji, jeżeli przedsiębiorca wyposaża kierowcę w wymagane dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy, a ten przez swoje zaniedbanie nie zabiera ich do pojazdu przed podjęciem przejazdu. W niniejszej sprawie karanie kierowcy pojazdu w ogóle nie może mieć jednak miejsca bowiem przedsiębiorca w ogóle nie uzyskał stosownego zaświadczenia przed podjęciem wykonywania przewozów na potrzeby własne.
W skardze na tę decyzje wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka Jawna "M." wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazano ponownie, że w dniu [...] maja 2006 r. strona skarżąca w ramach dodatkowej działalności usługowej wykonywała przewóz na potrzeby własne samochodem ciężarowym marki STAR nie zgłoszonym do dodatkowej ewidencji samochodów prowadzonej przez organ administracji. W ocenie strony skarżącej organ I instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszył wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co stanowi kwalifikowaną wadę procesową uzasadniającą uchylenie obydwu skarżonych decyzji. Ponadto w związku z zasadą określoną w art. 8 k.p.a. wskazanym i uzasadnionym było zastosowanie przez organ łagodniejszego trybu postępowania pokontrolnego w pierwszej fazie postępowania polegającego na pouczeniu, ostrzeżeniu i poinformowaniu kontrolowanego o zaniedbaniu wykonania wynikającego z przepisów prawa obowiązku zgłoszenia samochodu do ewidencji oraz o grożącej z tego tytułu sankcji karnej.
Zasady ogólne prowadzenia postępowania administracyjnego nakładają bowiem obowiązek rozwagi w postępowaniu administracyjnym, a nawet obowiązek wykazania starań i troski o to, aby strona postępowania nie poniosła szkody materialnej w związku z niezamierzonym i nie mającym istotnego znaczenia w sprawie naruszeniem niektórych przepisów. Zarzucono ponadto, że organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w szczególności dotyczących zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego bez poszanowania fundamentalnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Komendant Policji z siedzibą w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że strona skarżąca wykazała się całkowitą nieznajomością i lekceważeniem obowiązujących przepisów prawnych, a zwłaszcza ustawy o transporcie drogowym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego było bowiem ujawnienie w czasie rutynowej kontroli na drodze braku jednego z podstawowych dokumentów wymaganych przy wykonywaniu transportu drogowego rzeczy. Zaświadczenie takie wydawane jest w następstwie zgłoszenia we właściwym starostwie faktu wykonywania przewozów na potrzeby własne, jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej przedsiębiorcy, co wynika wprost z art. 33 ustawy o transporcie drogowym.
W ocenie organu II instancji niezasadne są także zarzuty strony skarżącej dotyczące niezapewnienia jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło bowiem z urzędu w chwili sporządzenia protokołu kontroli, czyli w momencie wykonania pierwszej czynności pisemnej w sprawie. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji poinformował natomiast stronę o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. tj. o możliwości brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przeglądania akt sprawy i składania wniosków o przeprowadzenie dowodów. Procedurę powiadomienia strony o przysługujących jej uprawnieniach zachował również organ II instancji, kierując do przedsiębiorcy stosowne pismo, odebrane w dniu 12 lipca 2006 roku, tj. na [...] dni przed wydaniem decyzji.
Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości pouczania i ostrzegania osób kontrolowanych, jak również informowania organów uprawnionych do wydawania określonych dokumentów, o naruszeniach ujawnionych w czasie przeprowadzanych kontroli.
Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka Jawna "M." przedstawiła odpis pełny z Krajowego Rejestru Sądowego oraz uzupełniła brak formalny skargi poprzez podpisanie skargi przez dwóch wspólników Spółki zgodnie z zasadą reprezentacji ujawnioną w rejestrze przedsiębiorców.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne powołane są do badania zaskarżonych decyzji lub postanowień z punktu widzenia ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze. W sprawie zachodzą bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2006 r.
Stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym była C. "M." Spółka Jawna z siedzibą w R. Zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym do reprezentowania tej Spółki uprawni są dwaj wspólnicy łącznie lub jeden wspólnik z prokurentem. Z wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że w Spółce nie ma ustanowionego prokurenta, a więc składanie oświadczeń woli w imieniu Spółki, zgodnie z wpisem w rejestrze, wymaga współdziałania dwóch wspólników.
Z akt administracyjnych wynika natomiast, że odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wniesione do Komendanta Policji z siedzibą w R. podpisał w imieniu Spółki tylko jeden ze wspólników M. Z. W tej sytuacji organ powinien wezwać Spółkę Jawną "M." w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków odwołania poprzez jego podpisanie zgodnie z zasadą reprezentacji ujawnioną w rejestrze tj. przez dwóch wspólników Spółki, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Odwołanie zawierało bowiem braki, które uniemożliwiały nadanie mu dalszego biegu.
Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie (odwołanie) wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 1994 r. sygn. akt SA/Gd 2365/93 przyjął, iż "uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W tej sytuacji decyzja organu II instancji jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".
W zaistniałej sytuacji Komendant Policji z siedzibą w R. sam z urzędu (bez skutecznie wniesionego odwołania przez stronę) rozpoznał więc odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji.
Ponadto w decyzji organu II instancji jako strona postępowania wskazany został M. Z. C. "M." w R., tymczasem stroną tego postępowania była C. "M." Spółka Jawna z siedzibą w R. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.
Komendant Policji z siedzibą w R. wskazał jako stronę postępowania M. Z. jako osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą w formie zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, natomiast stroną tego postępowania jest osoba prawna - Spółka Jawna "M".
Decyzja Komendanta Policji z siedzibą w R. z dnia [...] lipca 2006 r. nie została więc skierowana do strony postępowania.
Zaskarżona decyzja z przedstawionych powyżej względów dotknięta jest wadą nieważności, która skutkuje koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego.
W świetle powyższych ustaleń rozważanie zarzutów podniesionych w skardze stało się zbędne.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.