Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], Minister Środowiska – działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania spółki R. sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznymi decyzjami tego organu z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie informacji geologicznej i nr [...] w sprawie przeniesienia koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w W. – uchylił w całości w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania
Z akt sprawy wynika, iż w konsekwencji rozpatrzenia wniosku syndyka masy upadłości P.sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S. oraz skarżącej N. sp. z o.o. z siedzibą w W., Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) i art. 104 k.p.a. - decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] wyraził zgodę na przekazanie na rzecz N. sp. z o.o. informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej dotyczącej złoża kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego "[...]".
Jednocześnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 26a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze i art. 104 k.p.a., przeniósł na rzecz skarżącej spółki N. sp. z o.o. koncesję na wydobywanie kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" udzieloną w dniu [...] lutego 2003 r. w/w P. sp. z o.o.
W dniu [...] października 2005 r. spółka R. sp. z o.o. z siedzibą w S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu spółka ta wskazała, iż posiada interes prawny w udziale we wskazanych powyżej postępowaniach administracyjnych dotyczących przekazania informacji geologicznej oraz koncesji z uwagi na fakt, że posiada zawartą z Nadleśnictwem W. w dniu [...] września 2004 r. umowę przedwstępną dzierżawy nieruchomości, obejmującą stosowne działki znajdujące się w obrębie spornego złoża "[...]". Strona wnioskująca wskazała ponadto, iż umowa, z której prawa swe wywodzi do w/w nieruchomości syndyk masy upadłości P. sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w S., a następnie skarżąca N. sp. z o.o. pochodzi z dnia [...] maja 2002 r. i również jest umową przedwstępną, przy czym - zdaniem spółki R. – na podstawie tej umowy nie można skutecznie dochodzić zawarcia umowy dzierżawy z Nadleśnictwem W..
Spółka R. sp. z o.o. stwierdziła, iż zważywszy na wynikające z przepisów prawa cywilnego prawo tej spółki do gruntów, których dotyczą koncesje oraz dokumentacja geologiczna objęte spornymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., uznać należy, że spółka R. sp. z o.o. powinna być stroną wszystkich wyżej wskazanych postępowań administracyjnych. Wnioskodawca podniósł także, iż pomimo faktu, że Wojewoda [...] wiedział o roszczeniach spółki R. sp. z o.o. do terenów kopalni kruszywa "[...]", to nie powiadomił tej spółki o toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Ponadto spółka R. sp. z o.o. stwierdziła, iż jej interes prawny co do uznania tej spółki za stronę uzasadniony jest tym, że spółka R. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w dniu [...] września 2004 r. na wniosek P. sp. z o.o. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie informacji geologicznej oraz koncesji na eksploatację kopaliny ze złoża "[...]" na rzecz spółki R. sp. z o.o.
W wyniku rozpatrzenia wniosku spółki R. sp. z o.o. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. – odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznymi decyzjami dotyczącymi:
- - wyrażenia zgody na przekazanie na rzecz N. sp. z o.o. informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej dotyczącej złoża kruszywa naturalnego "[...]", dokonanej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2005 r.,
- - przeniesienia koncesji na eksploatację kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz spółki N. sp. z o.o., dokonanej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przypomniał, iż w dniu [...] września 2004 r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie na wniosek Prezesa Zarządu P. sp. z o.o. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie na rzecz R. sp. z o.o. informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej dotyczącej złoża kruszywa naturalnego "[...]", a także wyrażenia zgody na przeniesienie koncesji na eksploatację kopaliny pospolitej – kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na rzecz spółki R. sp. z o.o. W dniu [...] października 2004 r. Wojewoda wydał w sprawie stosowne decyzje wyrażające obie zgody, lecz w wyniku odwołania syndyka masy upadłości P. sp. z o.o. w upadłości Minister Środowiska uchylił obie decyzje, a Wojewoda [...] umorzył ostatecznie przedmiotowe postępowania z uwagi na brak zgody P. sp. z o.o. na dokonanie w/w czynności prawnych dotyczących informacji geologicznej i koncesji na rzecz spółki R. sp. z o.o.
Następnie – jak przypomniał organ w uzasadnieniu – syndyk P. sp. z o.o. zwrócił się do Wojewody, jako organu koncesyjnego, o dokonanie przepisania koncesji i prawa do informacji geologicznej dotyczących kopalin ze złóż "[...]" i "[...]" na rzecz N. sp. z o.o. Wojewoda [...] podniósł w uzasadnieniu, iż w dniu [...] lipca 2005 r. wystąpił z zapytaniem do Nadleśniczego Nadleśnictwa W. w sprawie potwierdzenia ważności umów przedwstępnych dotyczących nieruchomości znajdujących się w obszarze złoża "[...]". Organ wskazał, iż w dniu [...] września 2005 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa W. poinformował pisemnie, iż umowa zawarta z P. sp. z o.o. w dniu [...] maja 2002 r. ma moc wiążącą. Zdaniem Wojewody [...] oznacza to, iż P. sp. z o.o. w pełni dysponowało w dniu składania wniosku z dnia [...] lipca 2005 r. prawami do terenu, na którym zlokalizowano zakłady górnicze "[...]" i "[...]". Wojewoda podniósł w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 26a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze wynika, że organ koncesyjny jest obowiązany, za zgodą przedsiębiorcy, na rzecz którego koncesja jest wydana, do przeniesienia tej koncesji na inny podmiot gospodarczy, po spełnieniu określonych warunków.
Zdaniem Wojewody [...] warunki określone w cyt. ustawie spełniało N. sp. z o.o. i w konsekwencji w dniu [...] września 2005 r. dokonano przeniesienia koncesji na rzecz tej spółki. Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w procesie przeniesienia koncesji występują wyłącznie podmioty gospodarcze – z jednej strony ten podmiot, który posiada koncesję, a z drugiej – podmiot gospodarczy, na rzecz którego ma nastąpić przeniesienie. Tym samym – zdaniem Wojewody - nie jest to postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a. W konsekwencji organ uznał, iż spółka R. sp. z o.o. nie jest stroną przedmiotowych postępowań administracyjnych w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., w związku z czym należało odmówić wznowienia postępowania oraz wstrzymania wykonania przedmiotowych decyzji.
W dniu [...] lutego 2006 r. spółka R. sp. z o.o. z siedzibą w S. złożyła odwołanie od w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
- - art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji,
- - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.,
- - art. 28 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że spółka R. sp. z o.o. nie jest stroną postępowania w sprawie przeniesienia na rzecz N. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" oraz wyrażenia zgody na przekazanie na rzecz N. prawa do informacji geologicznej dotyczącej w/w złoża, zakończonych decyzjami Wojewody [...] za dnia [...] września 2005 r. Nr [...] i Nr [...],
- - art. 61 § 4 k.p.a. – na skutek niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania,
- - art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie postępowania dowodowego,
- - art. 81 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów,
- - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji oraz brak przytoczenia wyjaśnień przepisów prawa, na podstawie których organ wydał swoją decyzję,
- - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – na skutek przyjęcia przez organ I instancji braku podstaw do wznowienia postępowania, a także
- - art. 149 § 3 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, pomimo braku podstaw prawnych do zastosowania tej formy rozstrzygnięcia.
Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji spółka R. sp. z o.o. podniosła w uzasadnieniu odwołania m.in., iż niezgodne z prawem jest stanowisko Wojewody [...], iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie jest to postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Ponadto strona stwierdziła, iż nie można podzielić poglądu organu, iż spółka R. sp. z o.o. nie jest stroną postępowania w sprawie przeniesienia na rzecz N. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]" oraz wyrażenia zgody na przekazanie na rzecz N. prawa do informacji geologicznej dotyczącej w/w złoża, zakończonych decyzjami Wojewody [...] za dnia [...] września 2005 r. Zdaniem odwołującej się uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odnosi się do przedstawionych dowodów, w szczególności do umowy z dnia [...] września 2004 r. Według R. sp. z o.o. organ I instancji odwołuje się jedynie do wyjaśnień przedstawionych przez Nadleśniczego Nadleśnictwa W., z którym to dowodem strona nie została zapoznana.
Zdaniem spółki R. sp. z o.o. żądanie wznowienia postępowania zostało oparte na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, iż strona, czyli R. sp. z o.o. bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, pomimo, że posiada umowę przedwstępną dotyczącą nieruchomości obejmujących obszar złoża kopaliny "[...]" objętych koncesją uzyskaną przez spółkę N. sp. z o.o. W tej sytuacji odwołująca się stwierdziła, iż spółka R. posiada interes prawny w innym, aniżeli miało to miejsce – rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Według spółki R. sp. z o.o. uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. z uwagi m.in. na fakt, iż Wojewoda [...] nie poświęcił jakiejkolwiek uwagi na posiadaną przez spółkę R. sp. z o.o. umowę z dnia [...] września 2004 r. i prawom z tej umowy wynikającym, skupiając się jedynie na wydarzeniach, jakie miały miejsce przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2006 r., skierowanym do Ministra Środowiska, syndyk masy upadłości P. sp. z o.o. w upadłości w S. wniósł o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na przekazanie informacji geologicznej i przeniesienia koncesji na eksploatację kopaliny z złoża "[...]" na rzecz firmy N. sp. z o.o. Syndyk stwierdził w uzasadnieniu pisma, iż odmowę wznowienia przedmiotowego postępowania uznać należy za celową i w pełni uzasadnioną istniejącym stanem faktycznym i prawnym.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez spółkę R. sp. z o.o., Minister Środowiska decyzją dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska stwierdził, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań art. 107 § 3 k.p.a. przede wszystkim dlatego, że nie odnosi się do argumentacji wniosku bądź odnosi się w sposób nieprzekonywujący. Zdaniem organu odwoławczego skoro wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z umowy przedwstępnej zawartej w dniu [...] września 2004 r., to organ miał obowiązek dokonać jej szczegółowej analizy. Minister wskazał, iż w aktach sprawy brak jest tej umowy. Zdaniem organu II instancji oparcie się przez Wojewodę [...] na stanowisku Nadleśniczego Nadleśnictwa W., z którego wynikać ma jakoby umowa z [...] maja 2002 r. ma mieć moc wiążącą, trudno uznać za przesądzający argument w sprawie, zwłaszcza, że w ogóle stanowisko to nie odnosi się do umowy z dnia [...] września 2004 r., na którą powołuje się spółka R. sp. z o.o.
Minister Środowiska stwierdził ponadto, iż nieporozumieniem jest ocena organu I instancji, jakoby postępowanie w przedmiocie przeniesienia koncesji nie było postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., albowiem niewątpliwie podlega ono tym przepisom. Według Ministra otwarty jest natomiast problem stron takiego postępowania. Zdaniem organu odwoławczego niewątpliwie stronami są – dotychczasowy przedsiębiorca (adresat koncesji) oraz ten podmiot, który ubiega się o uzyskanie w ten sposób koncesji (art. 26a ustawy – Prawo geologiczne i górnicze). Podobną ocenę – zdaniem Ministra Środowiska – wyrazić należy w stosunku do stron postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie praw do informacji geologicznej (art. 47 cyt. ustawy). Zdaniem organu II instancji Wojewoda [...] nie przedstawił natomiast argumentów świadczących o tym, że stanowisko R. sp. z o.o., powołującej się na swój interes prawny – nie jest uzasadnione.
Zdaniem Ministra Środowiska skoro w aktach sprawy brak dokumentów, które według organu I instancji świadczą o braku legitymacji procesowej odwołującego się, to należy uznać, iż w świetle art. 81 k.p.a. okoliczności powołane przez Wojewodę [...] jako podstawa zaskarżonej decyzji nie mogą być uważane za udowodnione. Oznacza to jednocześnie, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem zasady prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Minister Środowiska wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji przede wszystkim usunie wskazane nieprawidłowości, a ponadto rozważy potrzebę oddzielnego prowadzenia postępowań w przedmiocie wniosku R. sp. z o.o.
W dniu [...] sierpnia 2006 r. spółka N. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bądź o uchylenie decyzji Ministra – skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym:
- - art. 138 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy w istniejącym stanie faktycznym było to niedopuszczalne, gdyż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części oraz poprzez niewydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w przedmiocie wznowienia postępowania;
- - art. 12 § 1 k.p.a. – poprzez dopuszczenie do przewlekłości postępowania w wyniku wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż nawet w sytuacji gdyby przyjąć, że zasygnalizowane przez Ministra Środowiska wady istniały, to ich charakter nie uzasadniał wydania decyzji kasacyjnej w miejsce wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Według skarżącej spółki w niniejszej sprawie nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co jest niezbędną przesłanką zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie spółki N. sp. z o.o. nie jest zasadne powoływanie się przez Ministra Środowiska na fakt niedołączenia do akt sprawy przedwstępnej umowy dzierżawy, której stroną była spółka R. sp. z o.o. Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy organ II instancji uznał, że dla trafności rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z przedwstępnej umowy dzierżawy powołanej przez R. sp. z o.o., winien zastosować przepis art. 136 k.p.a. i sam przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie.
Według skarżącej spółki w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna za potrzebne przeprowadzenie tylko jednego dowodu, to będąc powołanym do samodzielnego merytorycznego badania sprawy – winien samodzielnie uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ponieważ zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. obowiązkiem tym można obarczyć organ I instancji wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzić trzeba w całości lub znacznej części. Niezastosowanie w przedmiotowej sytuacji przepisu art. 136 k.p.a. skutkowało – zdaniem skarżącej – zbędnym wydłużeniem postępowania w sprawie, czego rezultatem z kolei jest naruszenie przez organ II instancji zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca N. sp. z o.o. podkreśliła jednakże, iż – jej zdaniem – nie istniała w ogóle potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego o dokument przedwstępnej umowy dzierżawy wskazanej przez R. sp. z o.o.
Zdaniem strony skarżącej nie sposób przypisać spółce R. sp. z o.o. przymiotu strony zarówno w postępowaniach o przeniesienie koncesji, jak i o wyrażenie zgody na przeniesienie praw do informacji geologicznej, jak i w postępowaniu o wznowienie postępowania w tych sprawach. Według N. sp. z o.o. należy w pełni podzielić pogląd Wojewody [...], iż stronami postępowania o przeniesienie koncesji są jedynie przedsiębiorca, na rzecz którego koncesja została wydana oraz podmiot, na którego rzecz mają zostać przeniesione uprawnienia wynikające z tej koncesji. Odpowiednio stroną postępowania o uzyskanie zgody na przeniesienie praw do informacji geologicznej jest podmiot, który prawo do dysponowania informacją geologiczną chce uzyskać. Zdaniem skarżącej spółki żaden przepis ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie chroni w postępowaniu o przeniesienie koncesji oraz o wyrażenie zgody na przeniesienie praw do informacji geologicznej – interesu jednostki, która tak jak spółka R. sp. z o.o. – oczekiwała, że uzyska sporną koncesję i prawo do informacji geologicznej.
Zdaniem skarżącej spółki w postępowaniach tych trudno wykazać nawet interes faktyczny R. sp. z o.o., albowiem nawet ewentualne pozbawienie skarżącej prawa z koncesji oraz prawa do informacji nie wpłynie w żaden sposób na sytuację prawną spółki R. sp. z o.o. i nie przyczyni się do uzyskania przez ten podmiot spornej koncesji ani też prawa do informacji geologicznej, gdyż spółka ta nie dysponuje porozumieniem z syndykiem masy upadłości P. sp. z o.o. w upadłości. Na marginesie pełnomocnik skarżącej N. sp. z o.o. podniósł, iż wskazana przez spółkę R. sp. z o.o. przedwstępna umowa dzierżawy została skutecznie wypowiedziana przez właściciela gruntów Nadleśnictwo W., czego potwierdzeniem jest prawomocne orzeczenie wydane w dniu [...] marca 2006 r. przez Sąd Rejonowy w S., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, sygn. akt [...].
Tym samym – w ocenie skarżącej spółki – podmiotem, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością obejmującą obszar złoża "[...]" jest skarżąca N. sp. z o.o., co zostało wyjaśnione w wyniku postępowania w sprawie przeniesienia koncesji oraz w sprawie o wznowienie postępowania. Zdaniem strony skarżącej podkreślić należy, iż w świetle przytoczonych okoliczności uznać trzeba, że dla ustalenia istnienia legitymacji wnioskodawcy do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie o przeniesienie koncesji oraz w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie praw do informacji geologicznej nie było konieczne przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym zbędne było badanie treści przedwstępnej umowy dzierżawy łączącej niegdyś spółkę R. sp. z o.o. i Nadleśnictwo W.. Skarżąca spółka nie zgodziła się ponadto z zarzutem naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie decyzji Wojewody [...] zawiera wszystkie niezbędne elementy.
Ponadto skarżąca zauważyła, iż w niniejszej sprawie jedynym ustaleniem, jakiego powinien dokonać organ I instancji było określenie, czy wnioskodawca posiada interes prawny we wznowieniu postępowania, zaś wszelkie dodatkowe ustalenia faktyczne i prawne – wbrew twierdzeniom Ministra – były zupełnie zbędne. W tej sytuacji skarżąca uznała, iż wydania orzeczenia kasacyjnego nie mogło uzasadniać rzekomo błędne sformułowanie uzasadnienia decyzji, czy też sporządzenie jednego dokumentu zawierającego dwa rozstrzygnięcia merytoryczne, czy też wreszcie nieprzeprowadzenie dowodu z przedwstępnej umowy dzierżawy, której stroną była spółka żądająca wznowienia postępowania.
W ocenie skarżącej N. sp. z o.o. organ II instancji winien zastosować przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymać zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w mocy z uwagi na fakt, iż podmiot, który żądał wznowienia postępowania nie miał legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy stwierdził, iż kluczowym problemem jest ustalenie, czy żądający wznowienia postępowania ma interes prawny w sprawach rozstrzygniętych decyzjami wyrażającymi zgodę na przeniesienie praw do informacji geologicznej oraz na przeniesienie koncesji. Skoro spółka R. sp. z o.o. twierdziła, że interes ten wynikał z przyrzeczenia zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, to organ I instancji winien ustalić treść tej umowy, a nadto zbadać, czy daje ona wnioskodawcy legitymację w zakresie zgłoszonego żądania. Skoro tak się nie stało, co – zdaniem Ministra – uzasadnia zarzut braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, to podjęcie decyzji kasacyjnej było konieczne. Według Ministra Środowiska organ ten – wbrew zarzutom skargi – nie mógł w trybie art. 136 k.p.a. wyjaśnić problemu legitymacji procesowej spółki R. sp. z o.o., gdyż oznaczałoby to, iż o przesłankach wznowienia postępowania orzekłby w istocie organ II instancji zamiast organu I instancji, a w takiej sytuacji postępowanie administracyjne stałoby się postępowaniem jednoinstancyjnym.
Minister Środowiska uznał również, iż wbrew ocenie strony skarżącej istniała potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także potrzeba przekonywującego i zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnienia przez Wojewodę [...] motywów, którymi kierował się ten organ orzekając w sprawie odmowy wznowienia postępowania.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 lutego 2007 r. pełnomocnicy strony skarżącej oraz organu podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik Ministra Środowiska, wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, że nie można wykluczyć, iż w sytuacji, gdyby firma R. sp. z o.o. posiadała tytuł własności do nieruchomości, byłaby stroną postępowania o przeniesienie koncesji na wydobywanie kopaliny oraz postępowania o wyrażenie zgody na przekazanie prawa do informacji geologicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki N. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] - narusza prawo.
Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 138 § 2 k.p.a. oraz normy prawa materialnego powołane przez skarżącą spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Minister Środowiska uchylając w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznymi decyzjami tego organu z dnia [...] września 2005 r. nr [...] i nr [...] i przekazując sprawę w/w organowi I instancji do ponownego rozpoznania - dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Należy zauważyć na wstępie, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami procedury administracyjnej przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Oznacza to, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji.
Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym – co do zasady – jako postępowanie merytoryczne.
Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Z kolei zgodnie z normą wyrażoną w § 2 art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem Sądu określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego.
W świetle przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 811).
W literaturze i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż omawiany rodzaj decyzji organu odwoławczego (decyzja kasacyjna) jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 607 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).
Niewątpliwie uznać należy, iż konieczność przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 282 i cyt. tam orzecznictwo NSA).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96).
Tym samym przyjąć należy, iż Minister Środowiska, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem nie uzasadnił, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu uznać należy, iż skoro Minister Środowiska przyjął, że w niniejszej sprawie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co jest niezbędną przesłanką zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to winien wyraźnie wskazać dlaczego nie mógł przeprowadzić stosownego postępowania w ramach kompetencji przysługujących organowi odwoławczemu, tym bardziej, że zgodnie z poglądami doktryny przyjmuje się, że przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne korzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak również m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Zakamycze 2005, s. 253 i powołany tam wyrok NSA z dnia 12 lutego 2002 r., sygn. akt V SA 1680/01, niepublik.).
W tym zakresie zgodzić się należy ze skarżącą spółką N. sp. z o.o., że organ II instancji nie może zasadnie powoływać się wyłączanie na fakt niedołączenia do akt sprawy przedwstępnej umowy dzierżawy, której stroną była spółka R. sp. z o.o. Strona skarżąca zasadnie przyjęła – zdaniem Sądu – iż w sytuacji, gdy organ II instancji uznał, że dla trafności rozstrzygnięcia niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z przedwstępnej umowy dzierżawy powołanej przez R. sp. z o.o., winien zastosować przepis art. 136 k.p.a. i sam przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, bądź też wskazać, dlaczego przeprowadzenie tego dowodu nie jest możliwie w ramach kompetencji ustawowych Ministra Środowiska.
Należy zauważyć, iż organ II instancji uchylając decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, równocześnie nie wykazał, ażeby przeprowadzenie tego dowodu stanowiło "znaczną część postępowania" wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto nie zostało wykazane, aby przeprowadzenie tego dowodu wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego, zwłaszcza gdy zważy się, że obowiązek przedłożenia przedwstępnej umowy dzierżawy powinien obciążać spółkę R. sp. z o.o.
Należy ponadto stwierdzić, iż dla usprawiedliwienia decyzji kasacyjnej nie jest wystarczające stwierdzenie, iż skarżący podnosił w swoim odwołaniu zarzut pozbawienia go w istotny sposób możliwości czynnego wpływania na ustalenie w niniejszej sprawie faktów prawotwórczych, a organ odwoławczy uznał ten zarzut za zasadny. Nie jest również – zdaniem Sądu - wystarczające dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. powołanie się przez organ odwoławczy na okoliczność, jakoby uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej w sposób nieprzekonywujący i niezgodny z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniało motywy, którymi kierował się organ I instancji, orzekając w sprawie odmowy wznowienia postępowania.
W ocenie Sądu zgodzić się wypada ze skarżącą spółką, iż w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna za potrzebne przeprowadzenie tylko jednego dowodu, to będąc powołanym do samodzielnego merytorycznego badania sprawy – winien samodzielnie uzupełnić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ponieważ zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. obowiązkiem tym można obarczyć organ I instancji wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzić trzeba w całości lub znacznej części.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (vide: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 270 i cyt. tam orzecznictwo NSA; tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 5 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA 5244/03, LEX nr 173943).
W tym kontekście należy uznać, iż skoro Minister Środowiska zastosował jednak instytucję orzeczenia kasacyjnego, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego o w miarę prosty do przeprowadzenia dowód z umowy dzierżawy nieruchomości, to – zdaniem Sądu – powinien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać wyraźnie przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (tak również /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAP 2000, nr 9, poz. 338).
Ponadto należy podnieść, iż – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – nie można przyjąć, że poprzez podjęcie się próby wyjaśnienia problemu legitymacji procesowej spółki R. sp. z o.o. w trybie art. 136 k.p.a. organ II instancji naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu przeprowadzając postępowanie uzupełniające polegające na dopuszczeniu dowodu z dokumentu w postaci przedwstępnej umowy dzierżawy, Minister Środowiska nie naruszyłby w żaden sposób powyższej zasady proceduralnej, a jedynie skorzystał z przysługujących mu na mocy ustawy kompetencji organu odwoławczego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Zdaniem Sądu należy jedyne zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Środowiska, że Wojewoda [...] wadliwie przyjął w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r., że postępowanie prowadzone na podstawie art. 26a ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów k.p.a. Niemniej uchybienie to, choć oczywiste, nie mogło – według Sądu - stanowić jakiejkolwiek uzasadnionej podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż organ II instancji w sposób istotny naruszył ciążące na nim obowiązki w zakresie możliwości skorzystania z instytucji orzeczenia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
W związku z tym Minister Środowiska zobowiązany będzie w toku ponownego postępowania odwoławczego rozpatrzeć odwołanie wniesione przez spółkę R. sp. z o.o., dopełniając przy tym wszelkich obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym obowiązków wyrażonych w art. 138 k.p.a.
Z tej przyczyny Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).