Uzasadnienie
Sygn. akt:
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD" lub "organ") decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", art. 64 ust. 1, ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 140aa ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze. zm.), dalej "u.d.p.", § 3 ust. 1 pkt 2, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", po rozpatrzeniu odwołania G. K. (dalej "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "organ I instancji") nr [...] z dnia [...] września 2019 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...]sierpnia 2019 r. w miejscowości [...] na autostradzie [...] zatrzymano do kontroli 8-osiowy pojazd członowy składający się z 3-osiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i 5-osiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował T. W., który wykonywał krajowy przejazd drogowy (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy – G. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Biuro Handlowe "K.". Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] dnia [...] sierpnia 2019 r.
W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnej normy:
- - nacisk na potrójnej osi nienapędowej naczepy 29,5 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 5,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 22,91%),
- - rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 60,5 t (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 20,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 51,25%).
Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2019 r., stwierdzając, ze podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia kategorii VII.
W wyniku wniesionego odwołania, GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że do kontroli wykorzystano przenośne wagi do pomiarów statycznych typu SAW 10C III o nr fabrycznych 85-7469 i 85-7467, które legitymowały się stosownym certyfikatem (certyfikat z dnia 11.01.2018 r. zgodności z wymaganiami Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/31UEz dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wag nieautomatycznych wdrożonej do prawodawstwa polskiego rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca.2016 r. w sprawie wymagań dla wag nieautomatycznych - Dz.U. z 2016 r. poz. 802).
Miejsce, gdzie przeprowadzono pomiary legitymowało się protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 11 lipca 2014 r. potwierdzającym, że miejsce to spełniało wymagania dla zastosowania wag SAW 10 C III.
Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie kara pieniężna została nałożona na skarżącego jako na podmiot dokonujący przewozu, zaś załadowca ponosi własną, odrębną od odpowiedzialności przewoźnika i opartą na innych zasadach, odpowiedzialność.
Organ stanął na stanowisku, że brak jest przeciwskazań do dokonywania pomiarów osi wielokrotnych oraz rzeczywistej masy całkowitej za pomocą wag SAW III. Wskazał na pkt 1.4.2. oraz pkt 6 Instrukcji, które w jego ocenie pozwalają na dokonanie ważenia pojazdu zarówno w zakresie rzeczywistej masy, jak i obciążenia osi, pojedynczo, w drodze sumowania masy pojedynczych osi. Ponadto wskazał, iż w zakresie stopnia błędu pomiaru zastosował tolerancję w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę, przy zachowaniu wymogu nieprzekroczenia spadku podłużnego 1%, a spadku poprzecznego 2%.
W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że przekroczenie wartości normatywnych były efektem niedochowania przez skarżącego należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem.
Nadto organ, wyjaśniając kwestię podnoszonego przez skarżącego "podwójnego ukarania", podkreślił, iż kara pieniężna w wysokości 15.000 złotych została nałożona w wyniku przejazdu pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii VII, a podstawą nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm. - zwanej dalej prd).
Podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a nie ustawy o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140).
Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, tj. art. 140aa i 140ab, stanowiące, że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia, organy: Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Straży Granicznej, naczelnik urzędu celno-skarbowego lub zarządca drogi, nakładają m.in. na podmiot wykonujący przejazd karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej, znajdują się w porządku prawnym od dnia 19 października 2012 r.
Zgodnie z przepisami prawa w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1481), która weszła w życie dnia 3 września 2018 r., następuje niezależne sankcjonowanie naruszeń dotyczących przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, ich długości i szerokości, popełnionych przez przewoźników drogowych wykonujących transport drogowy, od sankcjonowania naruszeń przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym w zakresie przejazdu po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami dla tego zezwolenia.
Wprowadzenie tej regulacji wynika z konieczności dostosowania przepisów krajowych do wymogów rozporządzenia Komisji (Uh) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.3.2016, str.
8) i ma to związek z koniecznością kwalifikowania i ewidencjonowania naruszeń określonych w załączniku I do ww. rozporządzenia, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego.
Tak więc, zdaniem organu, w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego, wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Według GITD powyższe sankcje nie są ze sobą tożsame, ani od strony przedmiotowej, ani też podmiotowej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia. Odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Natomiast przepisy ustawy o transporcie drogowym sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na mocy art. 92a ust. 7 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Są to więc sankcje wynikające z odrębnych przepisów.
Na decyzję GITD przedsiębiorca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
- - naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez ugruntowanie stanu niezgodnego z prawem u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji, oraz naruszenie zasady braku podwójnej karalności tego samego czynu, a także działanie poza granicami prawa,
- 2) Art. 140aa, art. ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, polegające na nałożeniu kary pieniężnej na kontrolowane przedsiębiorstwo wbrew przepisom ww. norm prawnych;
- - naruszenie zasad postępowania administracyjnego:
- 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art.14, art.40, art.43, art.50, art. 62, art.67, art.75, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 107§3, art. 189f k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego niezgodnie z postanowieniami powyższych norm prawnych.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o połączenie w niniejszej sprawie postępowania wynikającego z decyzji administracyjnej nr [...], z dnia [...] września 2019 r. (utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.), z postępowaniem wynikającym z decyzji administracyjnej nr [...], z dnia [...] września 2019 r. (utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.) i dalszego prowadzenia sprawy w jednym postępowaniu, na podstawie wszystkich zbiegających się przepisów,
- 2) uchylenie wszystkich zaskarżonych decyzji w całości,
- 3) w wypadku braku podstaw do ww. działań, umorzenie postępowania w niniejszej sprawie,
- 4) w wypadku skierowania sprawy do ponownego rozpoznania, zobowiązanie Organu do dalszego działania w sposób wskazany w pkt 2,
- 5) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwana dalej "p.p.s.a.".
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zasadnie bowiem zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 i 107 § 3 oraz art. 189f k.p.a.
W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898).
Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).
Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami, wprowadzając w pewnym zakresie unormowania odpowiadające legalnej teorii dowodów.
W analizowanej sprawie ustalenie masy całkowitej pojazdu oraz nacisku osi wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu – wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy metrologiczne. Wskazane przymioty urządzenia pomiarowego powinny jednoznacznie wynikać z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy. Takim legalnym dowodem w tym zakresie jest – w myśl art. 4 pkt 20 ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. z 2020 r., poz. 140) – świadectwo legalizacji, o którym mowa w art. 4 pkt 13 tej ustawy. Waga samochodowa służąca do kontroli pojazdów w ruchu drogowym oraz służy ochronie bezpieczeństwa powszechnego oraz przy pobieraniu należności budżetowych oraz pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, a więc stanowi przyrząd pomiarowy, który poddawany jest kontroli metrologicznej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa o miarach. Polega ona na zatwierdzeniu typu oraz legalizacji (pierwotnej bądź ponownej) konkretnego egzemplarza (art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa o miarach). W tym zakresie podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku NSA z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1831/17, LEX nr 2727944.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pomiaru łącznie ośmioosiowego pojazdu członowego, składającego się z 3-osiowego ciągnika samochodowego i 5-osiowej naczepy, dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C/III posiadających w chwili dokonywania kontroli świadectwa homologacji i dokumenty potwierdzające ich legalizację, a więc dokumenty potwierdzające spełnienie stosownych wymagań w zakresie zgodności z dyrektywą Rady (WE) nr 90/384/EWG. Powyższe ustalenia nie mogą jednak, w ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia tej sprawy mieć decydującego znaczenia, bowiem problemem dla sprawy jest to, czy legalne urządzenia posiadające odpowiednie homologacje i świadectwa legalizacji zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem a także pozyskaną do akt postępowania administracyjnego instrukcją ważenia. Okoliczność powyższa ma znaczenie także i z tego punktu widzenia, że dokumenty takie, jak: Instrukcja Obsługi SAW Seria III oraz Świadectwo Aprobaty Typu nr CH-W1-15018-02 (k-8), wskazują w ocenie Sądu wyłącznie na dopuszczalność dokonywania przy pomocy wag tego typu pomiarów nacisku kół i pojedynczych osi oraz rzeczywistej masy całkowitej (w drodze sumowania wyników ważenia poszczególnych osi).
Dokumenty powyższe nie dają jednak podstaw do wyznaczania w ten sam sposób (t.j. metodą ważenia "oś po osi") nacisków osi wielokrotnych, a z takimi mamy do czynienia w obecnie rozpoznawanej sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż, jakkolwiek, co wynika z pkt. pkt 1.4.2. oraz pkt 6 instrukcji, możliwe jest pozyskanie prawidłowego wyniku ważenia pojazdu metodą "oś po osi" w zakresie rzeczywistej masy całkowitej ("masy brutto") pojazdu, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia za właściwe wyznaczanie w ten sam sposób masy osi wielokrotnych. W tym celu w pkt. 6.3.1. Instrukcji wskazano możliwe "przykładowe konfiguracje, wykluczające, w ocenie Sądu, opcję pomiaru osi wielokrotnych pojazdu przy pomocy jednej pary skonfigurowanych ze sobą wag. W tym miejscu należy zauważyć, iż organ w niniejszym postępowaniu posłużył się Instrukcją obsługi wag, która nie w pełni została przetłumaczona na język polski.
Dotyczy to, newralgicznego przy ocenie prawidłowości ważenia pojazdu wieloczłonowego, bądź zespołu takich pojazdów, problemu konfiguracji użytych w tym celu wag (pkt 6.3.1.) Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zapisy towarzyszące temu punktowi Instrukcji, mogą mieć rozstrzygające znaczenie w sprawie. Tymczasem, zapisy w obrębie znajdującej się w tym miejscu Instrukcji tabeli, są w języku angielskim, co może budzić wątpliwości interpretacyjne. Należy podkreślić, iż kwestia konieczności dokonywania tłumaczeń dokumentów, branych przez organ pod uwagę przy wydawaniu decyzji jako dowodzących zaistnienia relewantnego w sprawie stanu faktycznego, była tematem licznych orzeczeń sądów administracyjnych obydwu instancji. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2019 r., w sprawie sygn. akt: II GSK 1865/18) stwierdził, że "zgodnie z art. 27 Konstytucji RP językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski.
Ta konstytucyjna zasada wprowadza obowiązek stosowania języka polskiego przy podejmowaniu czynności urzędowych przed wszystkimi organami państwa. Powtórzeniem konstytucyjnej zasady jest art. 4 ustawy o języku polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), a jej rozwinięciem jest unormowanie zawarte w art. 5 ust. 1 tej ustawy, stanowiące, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. (...). Jeżeli w toku postępowania dane dokumenty czy ich fragmenty zostały przez organ uznane za istotne w sprawie to obowiązkiem organu było uzyskanie ich tłumaczenia na język polski.".
Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że oparcie się przez organ na treści Instrukcji nie dyskwalifikuje Instrukcji jako całości, w myśl zasady, ze dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.).
Tak więc, zastosowany w niniejszej sprawie pomiar nacisku osi wielokrotnych przy pomocy jednej pary wag, w świetle załączonych do akt sprawy dokumentów, nie mógł być uznany za miarodajny dla nałożenia kary pieniężnej. Zastosowanie błędnej procedury pomiaru obciążenia osi musi być potraktowane jako działanie niezgodne z prawem. Tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy. Takie stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie i zasługuje na aprobatę (tak - np. NSA w wyrokach: II GSK 1503/13 z dnia 23 marca 2016r., II GSK 1902/14 z dnia 6 października 2015r., II GSK 1315/13 z dnia 21 października 2014r., II GSK 2027/14 z dnia 8 września 2015r. czy II GSK 1449/14 z dnia 7 lipca 2015r.) W ostatniej z cytowanych spraw NSA wskazał, że w sytuacji, "kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia.
Protokół ważenia i załączniki do tego protokołu dokumentujące prawidłowość procesu ważenia (legalizacja użytych wag, protokół pomiaru miejsca ważenia, opis sposobu ważenia zgodny z instrukcją użycia wag) są dokumentami mającymi podstawowe znaczenie dowodowe, a podpisanie protokołu ważenia przez kierowcę nie zwalnia z ich zgromadzenia. W analogicznych kwestiach dokonywania ważenia pojazdów wieloosiowych o liczbie osi większej niż trzy jedną parą wag SAW 10 C o dokładności pomiaru I-IIII wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt: II GSK 3124/13 oraz z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt: II GSK 1342/14), w których uznał za nieprawidłowy sposób dokonywania ww. pomiarów z wykorzystaniem jednej pary wag tego typu.
Natomiast w odniesieniu do drugiego z kwestionowanych przez stronę paramentów, czyli przekroczenia DMC pojazdu, należy zważyć, iż aczkolwiek kwestia błędów pomiarowych nie ma tu, w ocenie Sądu, zastosowania, to należy zauważyć, iż w tym zakresie organ nie docenił, wskutek czego w sposób niedostateczny rozważył, podnoszoną w toku postępowania, jak i w skardze, okoliczność podwodnego ukarania strony.
Należy zauważyć, iż w aktach sądowych (k-38) załączono decyzję GITD, nakładającą na stronę – G. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Biuro Handlowe "K.", karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za "dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona, co najmniej 20%". Z opisu stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia wynika, iż został pozyskany na bazie tego samego postępowania kontrolnego, jakie stanowiło podstawę ustaleń poczynionych w sprawie obecnie rozpoznawanej.
W tym miejscy należy wskazać na treść przepisu art. 189f § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Powyższy przepis określa przesłanki, tryb i formę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie § 1 wymaga formy decyzji administracyjnej. Jest to decyzja merytoryczna, w której organ administracji publicznej orzeka, że na podstawie komentowanego przepisu odstępuje od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej za niedopełnienie określonego ustawowo obowiązku (naruszenie ustawowo określonego zakazu).
Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, a zatem nie jest to podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy (A.Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2019).
Przepis ten przyjmuje szerokie rozumienie zakazu ne bis in idem na wzór przyjętego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, obejmującego nie tylko przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, ale również przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego i innych przepisów prawa publicznego, w tym prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym (zob. wyroki TK: z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6; z 18.11.2010 r., P 29/09, OTK-A 2010/9, poz. 104; z 12.04.2011 r., P 90/08, OTK-A 2011/3, poz. 21).
Przesłanki zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa, które muszą być spełnione łącznie, są następujące:
- 1) uprzednie prawomocne ukaranie,
- 2) za to samo zachowanie,
- 3) strony,
- 4) jedną z kar wymienionych w komentowanym przepisie.
Konieczne jest ponadto wykazanie, że "uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna". Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany, po pierwsze, ocenić, jakie cele spełniają uprzednia kara i aktualna administracyjna kara pieniężna; po drugie, ustalić, które z wchodzących w rachubę celów kary uprzedniej i administracyjnej kary pieniężnej są tożsame; po trzecie, ocenić, czy i w jakim stopniu uprzednio nałożona kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji organu, który neguje zaistnienie w sprawie możliwości podwójnego ukarania skarżącego z uwagi na okoliczność, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym a nie ustawy o transporcie drogowym, co oznacza, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej jak i podmiotowej. Wbrew twierdzeniom organu, nie budzi wątpliwości Sądu, że w przedmiotowej sprawie występuje tożsamość (identyczność) zachowania będącego przedmiotem postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie ustawy o transporcie drogowym.
To samo zdarzenie, jakim niewątpliwie była kontrola drogowa ośmioosiowego pojazdu członowego, składającego się z 3-osiowego ciągnika samochodowego i 5-osiowej naczepy, którym kierował T. W., wykonujący przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym w imieniu skarżącego - a dokładnie jej wynik -stanowiło podstawę faktyczną, zarówno poddanej aktualnie kontroli Sądu decyzji GITD z [...] lutego 2020 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] WITD z [...] września 2019 r., jak i drugiej decyzji GITD z [...] stycznia 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję [...] WITD z [...] września 2019 r. i nakładającej na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych m.in. w oparciu o art. 92a ust. 7 pkt 2 utd.
Inaczej mówiąc, w realiach niniejszej sprawy stwierdzone podczas kontroli drogowej przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego stanowiło podstawę faktyczną zarówno do nałożenia kary pieniężnej za brak zezwolenia na podstawie przepisów ustawy o ruchu drogowym oraz rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Kolejną przesłanką zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 kpa jest tożsamość (identyczność) osoby. Chodzi o jedną i tą samą osobę, która jest stroną dwóch postępowań zakończonych nałożeniem kar pieniężnych. W tym przypadku Sąd również, wbrew twierdzeniu organu, nie ma wątpliwości, że stroną każdej z wydanych decyzji jest Skarżący, G. K., niezależnie od tego, czy nazwiemy go podmiotem wykonującym przejazd czy przewoźnikiem drogowym wykonującym przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego. Mamy tu bowiem do czynienia z przedsiębiorcą wykonującym zarobkowo transport drogowy.
Następną przesłanką jest uprzednie ukaranie za to samo zachowanie strony postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ustawodawca wymaga, aby ukaranie administracyjną karą pieniężną było prawomocne. W niniejszej sprawie Sąd dysponuje, nadesłaną przez GITD z [...] stycznia 2020 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd nie posiada jednak wiedzy na temat prawomocności wskazanego powyżej rozstrzygnięcia, w szczególności, czy poddane ono zostało kontroli sądowadministracyjnej. Nie można zatem stwierdzić, czy w sprawie doszło do prawomocnego ukarania skarżącego administracyjną karą pieniężną. Uwzględniając zatem ratio legis analizowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 2 kpa, konieczne jest poczynienie przez organy inspekcji transportu drogowego ustaleń, czy sprawa ukarania skarżącego w oparciu o przepis art. 92a ust. 7 pkt 2 utd, została rozstrzygnięta prawomocnie.
Dopiero ustalenie kwestii wcześniejszej prawomocności jednej z omawianych decyzji pozwoli organowi, przy rozważaniu zaistnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 2 kpa, rozstrzygnąć, w której ze spraw mógłby odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu.
Możliwości zastosowania dyspozycji art. 189 f § 1 pkt 2 kpa bynajmniej nie zmienia okoliczność nałożenia na stronę kary pieniężnej przez ten sam a nie inny organ administracji publicznej. W tym miejscu należy odwołać się do prezentowanej w orzecznictwie oraz doktrynie wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Otóż powszechnie i jednolicie przyjmuje się, że w procesie wykładni terminu "inny organ lub sąd" nie można poprzestać jedynie na wynikach wykładni gramatycznej, ale należy się odnieść również do wyników wykładni funkcjonalnej. Zgodnie zaś z tymi ostatnimi, poprzez inny organ należy rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji (tak postanowienie NSA z 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1, poz. 44; wyrok WSA w Olsztynie z 10 listopada 2016 r., II SA/Ol 1235/16 – dostępne w CBOSA; Wróbel Andrzej - art.
- 97. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII Wolters Kluwer,).
Reasumując, podkreślić należy, że brzmienie art. 189f § 1 pkt 2 kpa jest kategoryczne i nakazuje organowi administracji publicznej, w drodze decyzji, odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz poprzestanie na pouczeniu w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek. Brak tu zatem miejsca na uznaniowość organu. Dlatego też organ pierwszej instancji, z uwagi na uchylenie przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji [...] WITD z [...] września 2019 r., powinien szczegółowo przeanalizować stan sprawy pod kątem możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 2, uwzględniając powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu.
Warto zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej do kodeksu postępowania administracyjnego m.in. przepisy odnoszące się do kar administracyjnych (druk sejmowy nr 1181), wyraźnie podkreślono, iż automatyzm nakładania kar i brak uwzględniania okoliczności danej sprawy nie sprzyja zapewnieniu sprawiedliwego – w odczuciu społecznym – działania administracji. Stan taki budzi również zastrzeżenia z uwagi na zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawnym, w szczególności na zasadę proporcjonalności. Z tego względu w orzecznictwie i doktrynie postuluje się, aby w przypadkach, gdy wyraźne brzmienie przepisu nie stoi temu na przeszkodzie, wykładać przepisy dotyczące kar administracyjnych, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych praw obywatela oraz obowiązywania zasady zaufania do organów państwa.
Tak więc, w ocenie Sądu, żadna z niezależnych od siebie podstaw ukarania skarżącego nie została w sprawie wykazana w sposób jednoznaczny oraz nie budzący wątpliwości. Jednakże, o ile w ocenie Sądu, istniały wystarczające przesłanki do uznania, iż w kontrolowanym postępowaniu brak było podstaw do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku osi wielkokrotnych, to w odniesieniu do przekroczenia parametru DMC konieczne są dodatkowe ustalenia faktyczne w celu ustalenia, czy nie zachodzi przypadek "podwójnego ukarania", niedozwolonego w myśl art. 189f § 1 pkt 2 kpa.
Wniosek skarżącego o połączenie w niniejszej sprawie postępowania wynikającego z decyzji administracyjnej nr [...], z dnia [...] września 2019 r. (utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.), z postępowaniem wynikającym z decyzji administracyjnej nr [...], z dnia [...] września 2019 r. (utrzymana w mocy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r.) i dalszego prowadzenia sprawy w jednym postępowaniu, na podstawie wszystkich zbiegających się przepisów, był niemożliwy do uwzględnienia chociażby z uwagi na fakt, iż przed tut. Sądem nie toczy się aktualnie sprawa, której przedmiotem jest ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Z kolei na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 450 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, obejmujących w niniejszej sprawie uiszczony przez niego wpis sądowy (pkt 2 sentencji).