Uzasadnienie
H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej cyt. jako SKO) z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w sprawie wykreślenia podmiotu H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w [...] pismem z dnia 27 lipca 2011 r. zawiadomił Marszałka Województwa [...], że w wyniku przeprowadzonej kontroli na przełomie czerwca i lipca 2011 r. w H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej skarżącą, stwierdzono następujące nieprawidłowości: podmiot nie zawarł pisemnej umowy z osobami kierowanymi do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych oraz podmiot nie zawiera umów z pracodawcami, do których kieruje celem zatrudnienia osoby z Polski. Przekazał organowi dokumentację pokontrolną.
Pismem z dnia 9 września 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia z powodu naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Organ poinformował, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 18m pkt 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), zgodnie z którym marszałek województwa ma obowiązek wykreślić w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 85 ust. 2-5.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżąca pismami z dnia 25 września 2011 r. oraz z dnia 28 września 20011 r. złożyła wyjaśnienia informując, że stwierdzone błędy wykazane w kontroli Państwowej Inspekcji Pracy zostały niezwłocznie skorygowane, rezultatem zaś tej kontroli był wyrok Sądu Rejonowego w [...] o nałożeniu kary grzywny w wysokości 5000 zł, od którego uznając, że grzywna była konsekwencja popełnionych błędów nie wniosła odwołania.
Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia podmiotu H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu, przytaczając wyjaśnienia strony skarżącej złożone w pismach z dnia 25 i 28 września 20011 r. stwierdził, że ze względu na fakt usunięcia naruszeń prowadzenia agencji zatrudnienia oraz podjęcia stosownych działań zmierzających do prowadzenia w przyszłości działalności zgodnie z obowiązującym prawem postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. jest bezprzedmiotowe.
Skarżąca nie kwestionowała tej decyzji.
Pismem z dnia 14 października 2011 r. organ I instancji zwrócił się z prośbą do Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektoratu Pracy o udzielenie informacji, czy w przedmiotowej sprawie (kontroli przeprowadzonej w H. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) zostało wszczęte postępowanie w sprawie o wykroczenie określone w art. 121 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, celem ukarania osoby odpowiedzialnej za jego popełnienie. Wyjaśnił, że żądana informacja jest niezbędna dla ewentualnego ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia ww. podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Wnosił przesłanie odpisu wyroku nakazowego w przedmiotowej sprawie.
Po otrzymaniu wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Karny z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...] o ukaraniu A. R. – Prezesa Zarządu firmy H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżąca pismem z dnia 16 grudnia 2011 r., nawiązując do złożonych wyjaśnień złożonych we wrześniu 2011 r. poinformowała organ o niezwłocznym skorygowaniu błędów wykazanych w kontroli. Podniosła, że trudno zgodzić się z koniecznością nałożenia kolejnej kary za wcześniej już poniesione konsekwencje.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 18m pkt 5 w związku z art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a. orzekł o wykreśleniu podmiotu H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że podmiot: H. Sp. z o.o. jest wpisany w rejestrze podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia pod adresem siedziby ul. [...], [...]. Podmiot posiada certyfikat potwierdzający wpis w rejestrze (nr [...]). Po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie organ przytoczył treść art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku, zgodnie z którym marszałek województwa ma obowiązek wykreślić w drodze decyzji podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszenia przez podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 tej ustawy. Stwierdził, powołując się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ([...] z dnia [...].05.2011 r.), że przepis art. 18m pkt 5 cyt ustawy znajduje zastosowanie zarówno wtedy, gdy dotyczy podmiotu będącego osobą fizyczną, jak i w przypadku wystąpienia ww. przesłanek po stronie osoby prawnej, której działania muszą być oceniane przez pryzmat funkcjonowania jej organów, a więc również osób fizycznych tworzących ten organ.
A. R., jako prezes zarządu podmiotu H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., została uznana prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. akt [...], za winną popełnienia wykroczenia z art. 121 ust. 6 cyt. ustawy, a tym samym zdaniem organu, wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 18m pkt 5 w związku z art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do wykreślenia skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia. Organ podkreślił, że przepisy dotyczące wykreślenia wpisu do rejestru agencji zatrudnienia mają charakter obligatoryjny.
W odwołaniu od decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Podniosła m.in. zarzut nieważności wskazując, że faktyczną przesłanką wszczęcia obu postępowań o wykreślenie jej z rejestru agencji zatrudnienia było to samo jedno zdarzenie, polegające na stwierdzeniu przez Państwową Inspekcję Pracy naruszenia art. 85 ust. 2 i 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W sprawie tego pojedynczego naruszenia art. 85 ww. ustawy prowadzone były dwa postępowania administracyjne, zakończone odmiennymi decyzjami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść w art. 18m pkt 5 i art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ administracji do wydania decyzji o wykreśleniu skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Karny wydał wyrok nakazowy, w którym A. R. została uznana za winną popełnienia wykroczenia z art. 121 ust. 6 cyt. ustawy. Bezsporne jest, że wykroczenie zostało popełnione w czasie gdy A. R. pełniła funkcję Prezesa Zarządu firmy H. Sp. z o.o.
Odnosząc się do zarzutu błędnego utożsamiania A. R. ze spółką, SKO wskazało, że osoba prawna działa poprzez swoje organy prawne. Zarząd jest organem obligatoryjnym spółki, który zgodnie z art. 201 § Kodeksu spółek handlowych, prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. A. R. jako osoba pełniąca funkcję prezesa zarządu, kierowała pracami zarządu i działała w imieniu oraz na rzecz spółki. W związku z powyższym, SKO uznało za nietrafny argument strony, iż działań prezesa zarządu nie można utożsamiać z działalnością samej spółki. Stwierdziło, że wykroczenie popełnione przez A. R., w związku z prowadzeniem spraw spółki, jest w rezultacie wykroczeniem popełnionym przez spółkę.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia res iudicata SKO wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. możliwe jest tylko w sytuacji tożsamości spraw. Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. (II OSK 931/09, LEX nr 597967) stwierdziło, że tożsamość spraw można stwierdzić w przypadku gdy ten sam jest podmiot i przedmiot sprawy, te same okoliczności faktyczne i dowody. W przedmiotowej sprawie zaszły nowe okoliczności bowiem do organu wpłynął odpis prawomocnego wyroku nakazowego. Pierwsza decyzja z dnia [...] października 2011 r. o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, zapadła z uwagi na usunięcie przez skarżącą naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia oraz zaniechania nieprawidłowych praktyk.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez nienależytą wykładnię art. 19 pkt 2 w zw. z art. art. 18m pkt 5 oraz art. 121 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 38 kodeksu cywilnego oraz naruszenie przepisów procesowych poprzez niewłaściwą wykładnię art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. oraz nieuwzględnienie art. 7 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organy obu instancji dokonały rażąco niewłaściwej wykładni art. 19 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem w przedmiotowej sprawie podmiotem świadczącym usługi agencji zatrudnienia jest skarżąca – H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., natomiast ukarana została A. R., pełniąca wówczas funkcję Prezesa Zarządu skarżącej Spółki. Wskazany przepis wymaga tożsamości podmiotu ukaranego i wykreślanego z rejestru agencji zatrudnienia. Skarżąca zarzuciła nieuprawnione przyjęcie tezy, że ukaranie konkretnej osoby fizycznej jest ukaraniem spółki z o.o. Uzasadniając zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt. 3 k.p.a. podniosła, że faktyczną przesłanką wszczęcia obydwu postępowań o wykreślenie jej z rejestru agencji zatrudnienia było jedno i to samo zdarzenie. W chwili umorzenia postępowania pierwszego z postępowań A. R. była już prawomocnie skazana, co oznacza, że kolejne postępowanie odbywało się w tych samych okolicznościach prawnych i faktycznych.
Podniosła, że uchylenie zaskarżonej decyzji przysłużyłoby się interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony, bowiem spółka aktywnie przeciwdziała bezrobociu, corocznie wysyłając kilkuset polskich obywateli do pracy w Wielkiej Brytanii.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotknięte są wadą nieważności.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięte jest wadą nieważności. Dla oceny czy taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy zachodzi tożsamość sprawy zarówno przedmiotowa jak i podmiotowa.
Organ prowadził postępowanie w sprawie wykreślenia skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Podstawą faktyczną było stwierdzenie naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Postępowanie to zostało zakończone umorzeniem postępowania – decyzją z dnia [...] października 2011 r. Kolejne postępowanie również w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia prowadzone było, jak słusznie podnosi skarżąca, na podstawie tego samego zdarzenia, tj. naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. Przedmiot obu postępowań jest ten sam i dotyczy wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia za naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia. W obydwu przypadkach jako adresat decyzji występuje ten sam podmiot – H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Nie uległy też zmianie okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Do takich okoliczności nie można zaliczyć jak chce organ wyrok nakazowy wobec prezesa zarządu skarżącej spółki.
Zgodnie z art. 18m pkt 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku naruszania przez ten podmiot warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 2 i 3, art. 19b-19d oraz art. 85 ust. 2-5. Przepis art. 19 pkt 2 ustawy przewiduje, że podmiot zamierzający wykonywać usługi, o których mowa w art. 18 ust. 1 (polegające m. in. na kierowaniu do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych – art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy), powinien być niekarany za przestępstwo lub wykroczenie, o których mowa w art. 121-121b ustawy. Przepis art. 121 ust. 6 ustawy przewiduje karę dla osoby, która prowadząc agencję zatrudnienia nie zawiera z osobą kierowaną do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego pisemnej umowy o treści określonej w art. 85 ust. 2 ustawy.
Niewątpliwie ukaraniu za przestępstwo może podlegać osoba fizyczna i w stosunku do takiego podmiotu został wydany karny wyrok skazujący. Nie budzi przy tym wątpliwości, że ukarana została prezes zarządu spółki, zatem osoba pełniąca rolę organu osoby prawnej, składająca w jej imieniu oświadczenia woli i dokonująca czynności a nie spółka. Prawomocny wyrok skazujący stanowił wystarczający dowód w postępowaniu administracyjnym do uznania za udowodniony fakt naruszenia art. 85 ust. 2 cyt. ustawy. Fakt skazania A. R. za czyn opisany w wyroku był dowodem na to, że skarżąca spółka kierowała do pracy za granicą u pracodawcy zagranicznego bez wymaganej pisemnej umowy, co jest przesłanką skreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. Takie postępowanie organ prowadził ale zostało zakończone decyzją z dnia [...] października 2011 r. Decyzja ta wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczną.
Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wydaną decyzją organ administracji jest związany (art. 110 k.p.a.). Powyższe zasady w takim samym stopniu dotyczą decyzji merytorycznych jak i decyzji o umorzeniu postępowania.
Trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. W myśl art. 16 § 1 zdanie drugie k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wzruszenie zatem decyzji umarzającej postępowanie może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, dopóki prawomocna decyzja umarzająca postępowanie pozostaje w obrocie prawnym to jej adresat ma prawo oczekiwać, że decyzja rozstrzygająca tę sprawę co do jej istoty nie zapadnie. Gdyby jednak, tak jak w rozpoznawanej sprawie, stało się inaczej i w tej samej sprawie wydana została ostateczna decyzja merytoryczna, to decyzja ta obarczona jest wadą nieważności z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1146/10 i wyroki tam powołane - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.