Uzasadnienie
E. L. (dalej jako: "skarżąca", "strona", "przedsiębiorca") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD") z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. Decyzją tą GIDT utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł.
Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej dalej "kpa"), art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 2, art. 92a ust. 4, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, zwanej dalej "utd"), lp. 19 załącznika nr 4 do utd, art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, zwanego dalej "rozporządzenie 561/2006" (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 1, art. 2 oraz art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE, zwanego dalej "rozporządzenie 1071/2009" (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 51),
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W wyniku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł. Podstawę faktyczną ww. rozstrzygnięcia stanowił brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowa organizacja, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Strona wniosła od ww. decyzji odwołanie. Skierowany wobec niej, jako osoby zarządzającej transportem zarzut, uznała za. Chybiony. nie znajdujący podstaw. Dodatkowo zachodzi wyłączenie karania jej na mocy art. 92a.pkt 10 utd, ponieważ jest jednocześnie właścicielem i osobą zarządzającą transportem, posiadającą Certyfikat Kompetencji Zawodowych.
Jednocześnie powołała się na złożone wyjaśnienia z 16 grudnia 2019r., w których informowała, że przedstawione zarzuty odnośnie braku organizacji pracy kierowcy nie znajdowały podstaw. Kontrolującemu okazano bowiem stosowne upomnienia podpisane przez kierowców odnoszące się do prawidłowego monitoringu w zakresie naruszeń czasu pracy kierowców, potwierdzające nadzór i kontrole. Zgodnie z podpisanymi przez kierowców zakresami obowiązków, zobowiązali się oni do bezwzględnego zakazu przekraczania dopuszczalnych norm dotyczących czasu pracy kierowców, a także obowiązkowych przerw i odpoczynków. Podnosiła, że popełniając wykroczenia dotyczące czasu pracy kierowcy spowodowali te przekroczenia w sposób samowolny bez jakiegokolwiek poinformowania pracodawcy, a tym bardziej jakichkolwiek uzgodnień ze skarżącą, a tym bardziej jej akceptacji. Skarżąca jako pracodawca wskazywała, że zatrudniając każdorazowo kierowcę posiada wszelkie wymagane dokumenty w zakresie odbytych szkoleń kierowców, kontroluje kierowców w zakresie czasu pracy, nie organizuje w żaden sposób zleceń tak, by były one w jakikolwiek sposób uzależnione od ilości kursów wykonanych przez kierowcę lub by czas ich realizacji lub dostawy nie był możliwy do realizacji w czasie zgodnym z wymogami ustawy o czasie pracy kierowców.
Skarżąca podniosła, że do nałożenia kary pieniężnej nie wystarcza ustalenie stanu obiektywnej bezprawności, rozumianego jako naruszenie powszechnie obowiązujących norm prawnych. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że kontrolowany podmiot owo naruszenie mógł przewidzieć. Niedopuszczalne jest, przerzucanie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku na stronę postępowania, co uczynił organ. jako właściciel firmy nie może i nie jest w stanie ponosić pełnej odpowiedzialności za działania kierowców na drodze, szczególnie te polegające na przekraczaniu norm czasu pracy kierowców, czy też jakichkolwiek innych, samowolnych działań ze strony kierowcy.
Skarżąca wskazała, że akceptacja przyjętej przez organ interpretacji przepisów przesądza każdorazowo z góry, iż to wyłącznie przedsiębiorca ponosi pełną odpowiedzialność za działania kierowcy, bez względu na jego postępowanie i działania i że w każdym przypadku ma wpływ na zaistniałe zdarzenie z powodu braku prawidłowej organizacji pracy.
Oświadczyła, że w prowadzonej przez nią firmie funkcjonują prawidłowe zasady wynagradzania, które nie są uzależnione ani nie zachęcają do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego lub naruszających przepisy Rozporządzenia nr.561/2006.
Skarżąca zarzuciła brak analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. Stwierdziła bowiem, że organ nie powołał żadnych dokumentów potwierdzających fakty nieprawidłowej organizacji i dyscypliny pracy w jej przedsiębiorstwie, a tym bardziej w stosunku do kontrolowanego kierowcy. W szczególności zarzuciła, że dokonana analiza nie uwzględnia jej wniosków, a nierzetelne i niekompletne zebranie dokumentacji powoduje wadliwość przeprowadzonego postępowania, całkowity brak wyjaśnienia wszelkich okoliczności tego zdarzenia.
Strona zarzuciła, że organ nie znalazł okoliczności zwalniających ją od odpowiedzialności, gdy tymczasem w wyjaśnieniach, jak i w odwołaniu domagała się wskazania dokumentu, który potwierdzałby fakt nienależytej staranności z jej strony przy organizacji przewozu i wykazania wpływu na takie zachowanie i działanie kierowcy. Nie wiadomo, według jakich kryteriów organ ustalił właściwy w sprawie miernik należytej staranności, nie ustalił również rzeczywistego stanu prawnego sprawy ani też nie ustalił sposobu postępowania przedsiębiorcy, na którego nałożył karę. Tymczasem wszelkie nie dające się wyjaśnić okoliczności należy interpretować na korzyść przedsiębiorcy.
Strona zarzuciła, że postępowanie dowodowe powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, o czym stanowi art. 107 § 3 k.p.a. Na jego podstawie, organ administracji był obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym swej decyzji dowody na jakich się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.
Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, błędy w decyzji a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej, zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasady udzielania informacji, przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego, z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady dążenia do prawdy obiektywnej, przepisu art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.
Na tle podniesionych zarzutów procesowych wniosła o zastosowanie art. 92b ust. 1 pkt 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez odstąpienie od ukarania strony za zaistniałe zdarzenie, na które nie miała wpływu.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Powołał się na podstawę prawną rozstrzygnięcia, które nastąpiło w wyniku przeprowadzonej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy obejmującej okres od dnia [...].10.2018 r. do dnia [...].10.2019 r. Organ odwoławczy na podstawie ustaleń protokołu kontroli nr [...] z dnia [...].12.2019 r. oraz analizy okazanych przez przedsiębiorcę dokumentów zważył, iż w przedsiębiorstwie panuje nieprawidłowy nadzór nad działaniami kierowców, zarządzający transportem nie wydaje właściwych poleceń kierowcom, a w przedsiębiorstwie panuje niewłaściwa organizacja pracy kierowców. Powyższe wynika z ze stwierdzonych następujących naruszeń:
- - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy;
- - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej;
- - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego;
- - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone.
Zdaniem organu, z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego kara pieniężna w wysokości 1.500,00 zł z tytułu stwierdzonego naruszenia sankcjonowanego przez lp. 19 załącznika nr 4 do utd została nałożona prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ukarania przedsiębiorcy dwa razy za te same naruszenia i tym samym naruszenie art. 92a ust. 10 utd, organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezzasadny. Wskazał, że przepis ten będzie miał zastosowanie wyłącznie w przypadkach stwierdzenia tożsamych naruszeń, np. skrócenia odpoczynku tygodniowego. W niniejszej sprawie organ stwierdził naruszenie polegające na niewłaściwej organizacji pracy. Wskazane naruszenia nie zostały zaś stwierdzone na podstawie załącznika nr 3 do utd.
Uznał też, że strona w toku postępowania nie wskazała żadnych okoliczności oraz dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92 b oraz art. 92c utd. Zdaniem organu, skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które obrazowałyby zasady organizacji pracy w przedsiębiorstwie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ odwoławczy uznał, iż pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia
Skarżąca strona pismem z dnia 24 lipca 2020 r. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie wydanej decyzji w całości. Wnosiła o uchylenie decyzji w całości, zarzucając identycznie jak w odwołaniu, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1)art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, błędy w decyzji, a następnie sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy nałożenia kary pieniężnej, 2)zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a. tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasady udzielania informacji, 3)przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustalenia stanu faktycznego, z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady dążenia do prawdy obiektywnej, 4)przepisu art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego
Zarzuty powyższe skarżąca uzasadniła tożsamą argumentacją jak w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów strony, organ podniósł szereg naruszeń czasu pracy tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego oraz przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin. Ocenił, że skarżąca, jako zarządzająca transportem we własnym przedsiębiorstwie została ukarana za odmienne naruszenie, tj. brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowa organizacja, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, czego skutkiem było dopiero stwierdzenie ww. naruszeń czasu pracy kierowcy. Są to odmienne naruszenia, opisane w innym załączniku do ustawy o transporcie drogowym i w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ukaraniem strony za to samo naruszenie jako przedsiębiorcy i jako zarządzającej transportem, na co niezasadnie wskazuje skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił i zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana "p.p.s.a.").
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy procesowe w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz przepisy prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię i zastosowanie – co ma wpływ na wynik sprawy.
W istocie bowiem odwołanie skarżącej przez organ II instancji nie zostało rozpoznane i wszystkie zarzuty zostały przeniesione do skargi wniesionej do Sądu. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja, pomijając zarzuty skarżącej podniesione w odwołaniu uchybia wszystkim regułom procesowym w zakresie naruszenia art. 7, 8, 15, 77§ 1, art. 80 oraz 107§ 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, w istocie brak jest ustaleń faktycznych, wskazania dowodów na jakich zostało oparte rozstrzygnięcie oraz ich ocena - pod kątem subsumpcji prawa materialnego, które zostało zastosowane i doprowadziło do uznania odpowiedzialności skarżącej jako zarządzającej transportem.
Jak wynika z zaskarżonej decyzji, podstawę odpowiedzialności administracyjnej skarżącej stanowiły: art. 92a ust. 2 i ust. 4, art. 92b ust. 1 art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Art. 92a ust. 2 stanowi, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. Z kolei art. 92a ust. 4 wskazuje, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3000 złotych.
Tymczasem kara pieniężna w wysokości 1.500,00 zł została nałożona na mocy naruszenia sankcjonowanego przez lp. 19 załącznika nr 4 do utd. Zastosowanie tego przepisu stanowi już jednak skutek, który musi wynikać z ustaleń faktycznych: ustawowych obowiązków lub warunków przewozu drogowego zarządzającego transportem i ich naruszenia.
Oznacza to, że dyspozycja tej normy wymaga wykazania braku organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowej organizacji, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1, Dz. Urz. UE L 51 z 26.02.2008, str. 27, Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 88, Dz. Urz. UE L 48 z 23.02.2011 str. 19, Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1, Dz. Urz. UE L 293 z 09.10.2014, str. 60 oraz Dz. Urz. UE L 195 z 20.07.2016, str. 83), ponieważ są to konkretne przesłanki, które muszą być ustalone na podstawie stanu faktycznego przyjętego w danej sprawie, jako tych konkretnych zaniedbań, za które odpowiada skarżąca.
Nie wystarczy zatem, samo zacytowanie, jak to zrobił organ odwoławczy, podstawy odpowiedzialności z lp. 19 załącznika nr 4 do utd, ponieważ brak stanu faktycznego oznacza, że nie wiadomo za jakie konkretne działania bądź ich brak, w jakim przedziale czasowym i na podstawie jakich dowodów organ przyjął odpowiedzialność zarządzającego transportem.
Tymczasem jedynym stanem faktycznym jaki ustalił organ jest powołanie się na ustalenia protokołu kontroli nr [...] z [...].12.2019 r. oraz okazanych przez przedsiębiorcę dokumentów w postaci posiadanego Certyfikatu kompetencji Zawodowych – bez wskazania jakie konkretnie okoliczności i dokumenty przesądzają o odpowiedzialności zarządzającego transportem.
Organ odwoławczy wprawdzie ocenił, że w przedsiębiorstwie panuje nieprawidłowy nadzór nad działaniami kierowców, zarządzający transportem nie wydaje właściwych poleceń kierowcom, a w przedsiębiorstwie panuje niewłaściwa organizacja pracy kierowców. Jego zdaniem, wynika to ze stwierdzonych naruszeń kierowców: przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej; skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego; przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone.
Jednakże, naruszeń tych dokonał - w ciągu analizowanego okresu 1 roku ([...] października 2018r. do [...] października 2019r.) był to jeden zatrudniony kierowca i drugi pracujący znacznie krócej– będący małżonkiem skarżącej.
Natomiast organ nie zebrał i nie powołał jakichkolwiek dowodów mających świadczyć o wadliwej organizacji pracy, o systemie wynagrodzeń kierowców, wydawanych im poleceń i faktycznej realizacji nadzoru nad kierowcami, także treści zawieranych umów o pracę z kierowcami, zakresu ich obowiązków, czy dowodów realizacji konkretnych zadań transportowych, bądź braku jakichkolwiek dokumentów, o których przedstawienie w czasie kontroli wnosił, a które nie zostały mu udostępnione. Dowodów, których ocena pozwoliłaby na wykazanie związku przyczynowego, bądź jego brak, z zarzutem nieprawidłowego nadzoru nad działaniami kierowców przez zarządzającego transportem, nie wydawania właściwych poleceń kierowcom, niewłaściwej organizacji pracy kierowców, która według organu panuje w przedsiębiorstwie. Powyższe okoliczności powinny być wyjaśnione przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wszak same wymienione naruszenia w zakresie czasu pracy kierowców są dokonywane przez kierowców w czasie realizacji zadania przewozowego, a kontrola w przedsiębiorstwie obejmująca okres [...] października 2018r. do [...] października 2019r. powinna się odwoływać nie tylko do samych naruszeń spowodowanych przez kierowców, ale mających z nimi związek przyczynowy działań, bądź braku tych działań przez zarządzającego transportem. Nie można pominąć, że organ dopatrzył się podstaw odpowiedzialności zarządzającego transportem na podstawie wyników kontroli w przedsiębiorstwie, w której uczestniczyło aż pięciu inspektorów ITD
Niewątpliwie organ powinien w czasie kontroli w przedsiębiorstwie zgromadzić i dokonać analizy zebranych dokumentów, bądź podać, jakich dokumentów nie okazano, mimo takiego obowiązku i wskazać, jakie prawidłowe działania powinny być podjęte przez zarządzającego transportem, a nie zostały, czego konsekwencją jest jego odpowiedzialność administracyjna.
Tymczasem w niniejszej sprawie złożony protokół kontroli nie kreuje automatycznej odpowiedzialności zarządzającego transportem, jako prostej konsekwencji naruszeń czasu pracy przez dwóch kierowców. Z akt sprawy toczącego się postępowania przeciwko zarządzającemu transportem muszą być zebrane i ocenione dowody świadczące o niepełnieniu obowiązków przez zarządzającego transportem, która jest niezależna. od odpowiedzialności przedsiębiorcy transportowego.
Należy wskazać, że okoliczność pełnienia funkcji osoby zarządzającej transportem wynika z oświadczenia z [...] października 2019r. (k.17 akt administracyjnych) oraz kopii Certyfikatu Kompetencji Zawodowych w krajowym transporcie drogowym nr [...] wydanego przez Instytut Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2010r. (k.16 akt adm.) i sa to jedyne dowody oprócz protokołu kontroli.
Tymczasem skarżąca podnosi, że składała wyjaśnienia z [...] grudnia 2019r., w których informowała, że przedstawione zarzuty odnośnie braku organizacji pracy kierowcy nie znajdowały podstaw. Co więcej podnosiła, że kontrolującemu okazano stosowne upomnienia podpisane przez kierowców, odnoszące się do prawidłowego monitoringu w zakresie naruszeń czasu pracy kierowców, potwierdzające nadzór i kontrole. Powoływała się także na podpisane przez kierowców zakresy obowiązków, w których zobowiązali się oni do bezwzględnego zakazu przekraczania dopuszczalnych norm dotyczących czasu pracy kierowców, a także obowiązkowych przerw i odpoczynków. Dokumentów takich w aktach tej sprawy nie ma, natomiast organ do tych twierdzeń nie odniósł się, mimo podnoszenia ich w odwołaniu. Odniesie się zatem do nich, w ramach rozpatrzenia odwołania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dodać należy, że w myśl art. 7c mikroprzedsiębiorca, w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców może, bez wyznaczania zarządzającego transportem spełniającego warunki, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, w drodze umowy wyznaczyć osobę fizyczną uprawnioną do wykonywania zadań zarządzającego transportem w jego imieniu, jeżeli osoba ta spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.
Artykuł 4 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 w ust. 1 i 2 przewiduje, że: 1. Przedsiębiorca wykonujący zawód przewoźnika drogowego wyznacza przynajmniej jedną osobę fizyczną - zarządzającego transportem - która spełnia warunki przewidziane w art. 3 ust. 1 lit. b) i d) i która:
a)w sposób rzeczywisty i ciągły zarządza operacjami transportowymi tego przedsiębiorstwa;
b)ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem, polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą; oraz c)posiada miejsce zamieszkania na terenie Wspólnoty.
Na gruncie niniejszej sprawy poza sporem jest okoliczność, że przedsiębiorca E. L., z racji posiadanych kompetencji zawodowych pełni jednocześnie funkcję pełni funkcję "zarządzającego transportem".
Wskazać należy, że odpowiedzialność zarządzającego przedsiębiorstwem, w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców, jest niezależna od odpowiedzialności podmiotu wykonującego transport drogowy za naruszenie norm tej ustawy, ustawy o czasie pracy kierowców, czy rozporządzeń WE.
Z protokołu kontroli, jaka została przeprowadzona w przedsiębiorstwie E. L. od [...] października 2019r.do [...] grudnia 2019r. przez pięciu inspektorów ITD w nim wskazanych, która objęła roczny okres prowadzenia działalności (od 15 października 2018r. do [...] października 2019r.).wynika, że w tym okresie skarżąca jako przedsiębiorca zatrudniała 1 kierowcę P. Ś. oraz okresowo małżonka M. L. oraz posiadała 2 pojazdy o dmc większym niż 3,5t. (protokół i załączniki (k.1-7 akt adm.). Jednakże w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do zasadniczych szczegółów i zakresu kontroli, jak i jej wyników, a ustalenia stwierdzonych naruszeń zostały w zaskarżonej decyzji wymienione zbiorczo i za nie organ automatycznie przypisał odpowiedzialność zarządzającemu transportem.
Tymczasem, znajdująca się w aktach administracyjnych na k. 1-7 potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu kontroli, nie zawiera podpisu kontrolowanego przedsiębiorcy, ani osoby przez niego upoważnionej, ani nie posiada adnotacji o przyczynach braku podpisu, czy też powodów odmowy podpisania protokołu, czy zgłaszania do niego zastrzeżeń. Co więcej, podpisów tych nie zawierają także ani załącznik nr 1 ani załącznik nr 2 do protokołu. Podobnie nie zawierają adnotacji o przyczynach braku podpisu protokołu kontroli w przedsiębiorstwie trwającej od [...] października do [...] grudnia 2019r.
Tymczasem, co trafnie podnosi skarżąca w skardze, a wcześniej w odwołaniu, jedynym dowodem znajdującym się w aktach jest protokół kontroli. Jednakże, dokonując oceny tego dowodu na użytek odpowiedzialności zarządzającego transportem, nie można pominąć, że co do zasady, zgodnie z art. 74 ust. 2 utd, protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Ust. 4 przewiduje, że do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Tymczasem ten jedyny dowód, nie został oceniony przez organ odwoławczy.
Nadto, zawiera jedynie podpisy kontrolujących. Nie wyjaśnia, dlaczego protokołu kontroli ani załączników nie podpisał kontrolowany przedsiębiorca - mimo takiego obowiązku, a mimo to, organ uwiarygadnia ten dokument jako jedyną podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary na zarządzającego transportem. Przy czym, trafna jest uwaga, że organ nie dokonuje żadnej analizy tego protokołu, oceny wyników kontroli, na potrzeby ustaleń faktycznych niniejszej sprawy.
Z tego względu, zasadny jest także zarzut skarżącej, że organ nie powołał żadnych dokumentów potwierdzających fakt nieprawidłowej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie, a tym bardziej w stosunku do kontrolowanych kierowców W szczególności ma rację skarżąca co do braku analizy jej wniosków, braku odniesienia się do jej pisemnych wyjaśnień z [...] grudnia 2019r. i do zarzutów, że w toku postępowania kontrolnego przedsiębiorca składał dowody stanowiące o środkach nadzoru, a w konsekwencji brak jest w zaskarżonej decyzji odniesienia się do zarzutów odwołania, co również stanowi uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 kpa.
Jak wskazano na wstępie, podstawę prawną odpowiedzialności administracyjnej skarżącej z tytułu jej zarzadzania transportem we własnej firmie pod nazwą E. L. Transport Krajowy stanowi art. 92a ust. 2 utd. Jednakże stan faktyczny ustalony w ww. protokole kontroli, w istocie nie został "przeniesiony" na potrzeby zaskarżonej decyzji.
Tymczasem, wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, mając istotny wpływ na kształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w tymże postępowaniu. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych w sprawie po to, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i właściwie zastosować normę prawa materialnego art. 92a ust. 2 utd. Z art. 7 kpa wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Oznacza to, że nie może on przyjąć całkowicie biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy przez stronę. Ustawodawca bowiem nakłada na niego obowiązek ponownego rozpoznania sprawy.
Z kolei realizację zasady prawdy obiektywnej, zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien podjąć się czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Umożliwia to w konsekwencji prawidłowe zastosowanie zasady wynikającej z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. Stanowi ona, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.
Tymczasem zaskarżona decyzja zasadniczo posiada uzasadnienie prawne, natomiast nie posiada uzasadnienia faktycznego, co nie wyjasnia zastosowanej normy prawa materialnego. Uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei art. 107 § 3 kpa przewiduje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponieważ organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów odwołania, uchybienie ww. normie procesowej jest oczywiste i ma ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ nie wyjaśnił podstawy faktycznej obowiązków "zarządzającego transportem" i ich niewykonania skutkującego odpowiedzialnością karno-administracyjną. Braków tych nie wyjaśnia sama obecność protokołu kontroli w aktach administracyjnych, bowiem protokół ten nie został poddany analizie i ocenie w zakresie niezbędnym do subsumpcji normy prawa materialnego, kreującego odpowiedzialność administracyjną zarządzającego transportem.
Reasumując, przypisanie odpowiedzialności administracyjnej zarządzającego transportem za "brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowej organizacji" i to w sytuacji, kiedy "zarządzający transportem" jest jednocześnie przedsiębiorcą, musi wynikać z ustaleń faktycznych, które powinny byś poczynione przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i rozpatrzeniu odwołania.
Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji ich nie zawiera w stopniu, pozwalającym na przypisanie "zarządzającemu transportem" braku organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowej organizacji. Nie wyjaśnia, czy to jest pierwsza przesłanka, czy druga, czy obie i jakie dowody stanowią o naruszeniu prawa przez "zarządzającego transportem". Co więcej, ustalenia faktyczne powinny być odniesione, co zupełnie pominął organ, do zasad wskazanych w art. 92a ust. 8 utd. Przepis ten stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy.
Po drugie zauważyć należy, że odpowiedzialność "zarządzającego transportem" nie ma charakteru bezwzględnego. Skarżąca w odwołaniu, na tle podniesionych zarzutów procesowych wniosła bowiem o zastosowanie art. 92b ust. 1 pkt 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez odstąpienie od ukarania strony za zaistniałe zdarzenie, na które nie miała wpływu.
Wniosek ten został zignorowany, mimo podstawy prawnej zaskarżonej decyzji opartej na tych normach. W świetle powołanych podstaw odstąpienia od ukarania, odpowiedzialność "zarządzającego transportem" nie ma charakteru bezwzględnego, czyli nie zachodzi automatycznie w sytuacji stwierdzenia naruszenia ustawy o transporcie drogowym, ustawy o czasie pracy kierowców i obowiązujących rozporządzeń UE.
Dwie normy prawa materialnego przepisów szczególnych ustawy o transporcie drogowym przewidują bowiem możliwość wyłączenia tej odpowiedzialności.
Art. 92b ust. 1 w związku z ust. 2 utd określa zasady wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika oraz osób, o których mowa w art. 92a ust. 2 ustawy.
W myśl ust. 1, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił:
1)właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:
a)rozporządzenia (WE) nr 561/2006, b)rozporządzenia (UE) nr 165/2014, c)Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409), d)ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców;
2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Z kolei ust. 2 tej normy wskazuje, co także zostało całkowicie pominięte przez organ w ustaleniach faktycznych i prawnych, że przepis ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2.
Powyższe oznacza, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, konieczność zebrania materiału dowodowego i jego oceny na okoliczność właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (UE) nr 165/2014, Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 409) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; jak również dokonania ustaleń faktycznych w zakresie prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Po trzecie, art. 92c ust. 1 stosuje się w związku z art. 92c ust. 1a utd. Przepis reguluje pozostałe przypadki wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika i osób, o których mowa w art. 92a ust. 2.
Art.. 92c ust.1 utd stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub
- 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3)od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
W myśl art. 92c ust. 1a, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w sprawach o nałożenie kary pieniężnej wobec osób, o których mowa w art. 92a ust. 2.
Powyższe okoliczności z pktu drugiego i trzeciego powinny zatem wynikać z materiału zebranego w czasie kontroli w przedsiębiorstwie, ze stanowiska skarżącego i z dokonanej przez organ administracji analizy dowodów prezentowanych w postępowaniu kontrolnym, a w szczególności w postępowaniu administracyjnym, uprawniającym skarżącą do podnoszenia podstaw do odstąpienia od ukarania i winny być wyjaśnione przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Niewątpliwie istnienie norm szczególnych określających w ustawie prawo o transporcie drogowym warunki umożliwiające wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika i osób, o których mowa w art. 92a ust. 2 oznacza, że pod hipotezę tych norm powinny być także dokonane ustalenia faktyczne. Tymczasem w niniejszej sprawie ustaleń takich nie ma wcale, zatem i w tym zakresie decyzja nie poddaje się kontroli.
Trafnie skarżąca zarzuciła w skardze, że organ nie znalazł okoliczności zwalniających ją od odpowiedzialności, gdy tymczasem powołał w zaskarżonej decyzji podstawy prawne takiego zwolnienia, nie dokonując ustaleń faktycznych pozwalających na zastosowanie, bądź nie takiego rozstrzygnięcia.
Tym samym za trafne uznać należy zarzuty skarżącej, która w wyjaśnieniach, jak i w odwołaniu domagała się wskazania dowodu potwierdzającego fakt nienależytej staranności z jej strony przy organizacji przewozu i wykazania wpływu na takie zachowanie i działanie kierowcy. Nie wiadomo także, bowiem brak ustaleń w tym zakresie, według jakich kryteriów organ ustalił właściwy w sprawie miernik należytej staranności odniesiony do rzeczywistego stanu prawnego sprawy. Brak jest w kontrolowanym okresie analizy działań i sposobu postępowania zarządzającego transportem, w świetle obowiązującego go prawa. Przy czym, wszelkie nie dające się wyjaśnić okoliczności należy interpretować na korzyść przedsiębiorcy.
Także tym zakresie trafny jest zarzut skarżącej, że postępowanie dowodowe nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Ma rację skarżąca, że postępowanie w zakresie podniesionych okoliczności odstąpienia ukarania dotknięte jest naruszeniem procedury, mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku starannego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego z pominięciem obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz zasady dążenia do prawdy obiektywnej, przepisu art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego
Po czwarte, zdaniem Sądu, także zarzut skargi, a wcześniej zarzut odwołania co do naruszenia art. 92a ust. 10 utd nie poddaje się kontroli, wobec braku ustaleń faktycznych. Przepis ten stanowi, że Jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.
Chybione, a co najmniej przedwczesne, jest twierdzenie organu, by skarżąca, jako zarządzająca transportem we własnym przedsiębiorstwie została ukarana za odmienne naruszenie, skora ustawowa kwalifikacja zarzutów to: brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowa organizacja, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Organ nie poczynił jednak dokładnych ustaleń faktycznych, jaka była podstawa faktyczna wymienionych wyżej zarzutów – ogólnie mówiąc - zaniedbań w zarządzaniu transportem. Jednakże, z zaskarżonej decyzji zdają się wynikać względem skarżącej ogólne zarzuty z tego tytułu w postaci: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego oraz przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin). A te z kolei mogą być postawione wobec podmiotu wykonującego przewóz drogowy.
Z powyższego wynika zatem, że konfrontacja przesłanek z art. 92a ust. 10 utd tytułu odpowiedzialności zarządzającego transportem podmiotu wykonującego przewóz musi być poprzedzona ustaleniem stanu faktycznego.
W tych okolicznościach, trafny jest zarzut, że nie została rozdzielona i wyjaśniona odpowiedzialność przedsiębiorcy jako podmiotu prowadzącego transport, od odpowiedzialności skarżącej jako zarządzającej transportem z racji posiadanego certyfikatu.
Z powyższych względów Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dokonał ustaleń w kierunku wskazywanym przez wskazaną przez organ normę prawa materialnego, nie ustalił i nie skonfrontował okoliczności faktycznych z twierdzeniami strony i arbitralnie uznał, że przepis ma zastosowanie.
Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, zgodnie z którym zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego w zakresie, o którym mowa w podstawie prawnej odpowiedzialności zarządzającego transportem we wskazanym wyżej przepisie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie procedury administracyjnej oraz wykładni norm prawa materialnego uzasadnia, we wskazanym wyżej zakresie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 i 120 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania, w punkcie drugim wyroku, dotyczy zwrotu 100 zł wpisu sądowego, zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.)..