Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez firmę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Spółka, Skarżący) jest decyzja z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...], wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dziennik Ustaw z 2013 r., poz. 267) (dalej k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr. 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] lutego 2013 r. nr [...] (znak: [...]) ustalającą karę pieniężną w wysokości 49.252,30 zł za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W. w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] maja 2012 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] grudnia 2010 r. wygasła umowa o współpracę zawarta [...] lipca 1991 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...] W. a Spółką. Przedmiotem umowy było zbudowanie, montaż, utrzymanie i eksploatacja oraz wykorzystanie do celów reklamowych powierzchni wiat na przystankach komunikacji miejskiej w granicach administracyjnych [...] W. W art. 17 umowy strony ustaliły, iż po jej wygaśnięciu Spółka zobowiązana jest usunąć wszelkie urządzenia i materiały reklamowe z ustawionych przez siebie wiat, a wiaty te przekazać zwrotnie Miastu w takim stanie w jakim znajdowały się przed zainstalowaniem na nich urządzeń reklamowych. Umowy ta, aneksem nr [...] z [...] stycznia 2011 r. została przedłużona do [...] grudnia 2011 r. Jednocześnie we wspomnianym art. [...] umowy zastrzeżono, że po jej wygaśnięciu wskutek upływu czasu, na który została zawarta, bądź wskutek jej wypowiedzenia, Spółka zobowiązana jest zwrócić w terminie 1 miesiąca należące do Miasta wiaty przystankowe bez zainstalowanych urządzeń reklamowych.
Następnie pomiędzy Miastem, w imieniu i na rzecz którego działał Zarząd Transportu Miejskiego, a Spółką została zawarta [...] lutego 2012 r. umowa dzierżawy 477 wiat przystankowych zlokalizowanych na terenie [...] W. w terminie do [...] grudnia 2014 r. z prawem montażu i eksploatacji gablot reklamowych. Strony ustaliły w umowie, że Spółka zobowiązana jest m.in. do uzyskania przed rozpoczęciem działalności własnym kosztem i staraniem wszelkich zezwoleń, w tym dotyczących reklam umieszczanych w pasie drogowym i uzgodnień administracyjnych aktualnie wymaganych dla prowadzenia działalności w przedmiocie dzierżawy oraz przestrzegania wszelkich wymagań, dotyczących prowadzonej działalności przewidzianych przez obowiązujące przepisy prawa oraz posiadania i aktualizowania właściwych zezwoleń.
W dniach [...]-[...] lutego oraz [...]-[...] lutego, a także [...] i [...] marca oraz [...] i [...] kwietnia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich przeprowadził kontrole pasów drogowych, stwierdzając funkcjonowanie reklam w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi.
Spółka natomiast wnioskiem z [...] maja 2012 r., wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia paneli reklamowych w wiatach przystankowych, zgodnie z załączoną listą lokalizacji, w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] maja 2013 r. Powierzchnia paneli reklamowych na dzień [...] maja 2012 r. wyniosła 3 759,72 m2. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich zezwolił Spółce na umieszczenie wnioskowanych reklam (paneli reklamowych).
Następnie jednak Zarząd Dróg Miejskich decyzją z [...] listopada 2012 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] maja 2012 r. Decyzję tę uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z czym Zarząd Dróg Miejskich ponownie wydał decyzję [...] lutego 2013 r. w tej sprawie. Organ I instancji stwierdził, że Spółka w okresie od wygaśnięcia umowy o współpracę zawartej [...] lipca 1991 r. pomiędzy Zarządem Miasta [...] W., a Spółką czyli od końca 2011 roku do dnia od którego otrzymała zezwolenie na umieszczenie reklam w wiatach przystankowych czyli do [...] maja 2012 r. zajmowała odcinki pasa drogowego pod reklamy umieszczone w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi o łącznej powierzchni reklamowej 3.759,72 m kw. bez zezwolenia zarządcy drogi, co wykazała kontrola przeprowadzona w lutym marcu i kwietniu 2012 r.
Spółka wniosła odwołanie od decyzji I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast utrzymało ją w mocy decyzją z [...] kwietnia 2013 r.
Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenia kosztów według norm przypisanych, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie poprzez nie wskazanie żadnych przyczyn pominięcia okoliczności powołanych przez Skarżącą w toku postępowania, wadliwe uzasadnienie decyzji i nie odniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania Skarżącego, oraz naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Skarżący wskazał, że organ II instancji zupełnie nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. Skarżący podniósł, że pomimo wskazań odwołania, organ I instancji nie przeprowadził analizy stanu faktycznego. Powierzchnia paneli reklamowych została ustalona na dzień [...] maja 2012 r., zatem na dzień od którego Skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i umiejscowienie reklam w gablotach. W aktach sprawy znajduje się zbiorczy protokół z kontroli przeprowadzonych w dniach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] lutego 2012 r., [...],[...],[...] marca 2012 r. oraz [...],[...] kwietnia 2012 r. Nie spełnia on wymogów formalnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Trudno stwierdzić kiedy został dokładnie sporządzony oraz czy kontrole zostały faktycznie przeprowadzone w terminach w nim wskazanych.
Ponadto kontrola została przeprowadzona bez udziału strony, a niektóre zdjęcia nie są nawet opisane w związku z czym nie można ustalić, które wiaty przystankowe zostały sfotografowane (np. zdjęcie datowane na dzień [...].02.2012 r. z reklamą [...]). Zdaniem Skarżącego poważne wątpliwości budzi też okres, za jaki została nałożona kara za zajęcie pasa drogowego. Pierwsza kontrola zdaniem organu została przeprowadzona w dniu [...] lutego 2012 r. natomiast kara za zajęcie pasa drogowego została nałożona już od [...] stycznia 2012 r.
Ponadto Skarżący podniósł, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W szczególności wątpliwości Skarżącego budzi powierzchnia reklam i okres zajęcia pasa drogowego, a także wadliwa analiza umowy stanowiącej podstawę umieszczenia reklam w gablotach. Organ ustalając stan faktyczny ograniczył się do swojego doświadczenia życiowego, pomijając procedurę administracyjną, przeprowadzając kontrolę bez udziału strony i bez pomiaru powierzchni reklam. Skarżący podniósł, że organ powinien wykazać, że po zakończeniu terminu zajęcia pasa drogowego Spółka w dalszym ciągu go zajmowała. Nie chodzi o udokumentowanie każdego dnia, ale udokumentowanie daty początkowej i końcowej winny być precyzyjne.
W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że zarzuty Skarżącego są niezasadne i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Mając na względzie powyższe, badając legalność zaskarżonej decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jednym z niezbędnych elementów decyzji, stanowiących jej integralną część, jest jej uzasadnienie faktyczne. Wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie faktyczne decyzji, określa art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji zatem, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z powyższym, uzasadnienie faktyczne powinno objaśniać i wskazywać podstawę faktyczną podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
Decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent [...] W. wymierzył Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W. poprzez umieszczenie reklam w gablotach zintegrowanych z wiatami przystankowymi o łącznej powierzchni reklamowej 3 759,72 metrów kwadratowych. W decyzji tej jednak, jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie wskazano lokalizacji, ani powierzchni reklamowych poszczególnych wiat przystankowych, w których doszło do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego.
Z opisanego w uzasadnieniu decyzji I instancji stanu faktycznego wynika, że pomiędzy Skarżącym a Miastem [...] W., w imieniu którego działał Zarząd Transportu Drogowego, została zawarta umowa dzierżawy 477 wiat przystankowych zlokalizowanych na terenie [...] W., na cele reklamowe. Ponadto Skarżący decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Zarządu Dróg Miejskich, uzyskał zezwolenie na umieszczanie reklam w powyższych wiatach. Umowa ta jednak, jak również decyzja, zawierające lokalizację przedmiotowych wiat przystankowych, nie stanowią integralnej części decyzji obu instancji, wydanych w przedmiotowej sprawie dotyczącej wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W decyzjach obu instancji wskazana jest jedynie łączna powierzchnia reklamowa gablot zintegrowanych z bliżej nieokreślonymi wiatami przystankowymi na terenie [...] W., co stanowi w świetle art. 107 § 3 k.p.a. niekompletny opis stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną wymierzonej kary pieniężnej.
Brak wskazania lokalizacji poszczególnych wiat przystankowych jak i ich powierzchni reklamowych sprawia, że niemożliwa jest ocena czy ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czyli łącznej powierzchni reklamowej, zostało dokonane w prawidłowy sposób. Przesądza to, zdaniem Sądu o wadliwości wydanych decyzji w niniejszej sprawie, gdyż nie spełniają one wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. dotyczących uzasadnienia faktycznego decyzji.
Organ II instancji rozpatrując ponownie niniejszą sprawę uwzględni ocenę Sądu we wskazanym zakresie.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).