Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. z siedzibą w L. jest na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r. nr [...], który utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiające mu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – P., wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne:
Pismem z [...] marca 2018 r. S. z siedzibą w L. (dalej: jako "wnioskodawca", "skarżący") złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – P., wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Skarżący uzasadnił swój wniosek celami statutowymi wymienionymi w § 6 statutu, jak: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Istnienie interesu społecznego upatrywał w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – P. z wniosku F. Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wydanemu postanowieniu zarzuci! naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. Wskazał m.in., że skoro Główny Inspektor Transportu Drogowego w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia takiego zezwolenia, określonych w art. 23 ustawy o transporcie drogowym i w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 i w okresie kilkunastu lat obowiązywania tych przepisów ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już funkcjonujących linii regularnych i wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, dlatego Stowarzyszenie dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony podejmie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych.
Ponadto zapewni sądową kontrolę podjętego rozstrzygnięcia i uchroni w ten sposób istniejące firmy przed likwidacją z przyczyn ekonomicznych, związanych z pojawieniem się na linii nowego przewoźnika. Wnioskodawca podkreślił również, że nie ma zamiaru bronić swoich członków, a jedynie pragnie reprezentować szeroko rozumiany interes społeczny, w szczególności poprzez sprawowanie racjonalnej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Jego członkowie w ogóle nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem postępowania ani nie zamierzają świadczyć takich usług w przyszłości. Powołując się na statut Stowarzyszenia wnioskodawca wskazał, że jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób jest zainteresowana pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższeniem jakości i standardu oraz bezpieczeństwa wykonywanych przewozów.
Jako organizacja społeczna ma pełne prawo wziąć czynny udział w postępowaniu, którego przedmiot jest zbieżny z zakresem działania jego członków i zaprezentować swoje poglądy. Tymczasem w wydanym postanowieniu organ nie uwzględnił wskazanych we wniosku przesłanek interesu społecznego i nie uzasadnił powyższego.
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. GITD przytoczył cele statutowe stowarzyszenia określone w § 6 jego statutu. Wskazał, że według § 7 statutu powyższe cele stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.
GITD ponownie uznał, że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., każdy bowiem z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W. – P., która jeszcze nie istnieje. Zdaniem GITD - cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.
Uznał, że wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu, wskazany przez stowarzyszenie interes społeczny dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Stąd wywiódł, że strona reprezentuje konkurenta spółki F. Sp. z o.o., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli by być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów. Wskazał m.in., że uruchomienie nowych połączeń nawet w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców.
Uruchomienie większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów, W prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia spółce F. Sp. z o.o. nie zachodzi również potrzeba zwalczania przez stronę nieuczciwej konkurencji skoro linia W. – P. jeszcze nie funkcjonuje i jest tworzona zgodnie z przepisami prawa.
Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało także przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W skardze złożonej na powyższe postanowienie skarżący zaskarżając je w całości wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:
- 1) art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.;
- 2) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.
Skarżący podnosił, że organ rozpatrując wniosek strony nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a., ocenił przedwcześnie intencje wnioskodawcy. Jego zdaniem, interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Zdaniem skarżącego, organ niesłusznie twierdzi, że zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec wnioskodawcy. Stowarzyszenie jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest żywotnie zainteresowane pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, a to stanowi podstawowe przesłanki dotyczące interesu społecznego, przemawiające za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
Stwierdził m.in., że podejmuje wszelkie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, co ma bezpośredni związek z realizacją przedstawionych wyżej celów stowarzyszenia. Za jego udziałem w ww. postępowaniu dodatkowo przemawia interes społeczny polegający na tym, że stowarzyszenie - jako organizacja społeczna ma pełne prawo wziąć w nim czynny udział i zaprezentować swoje poglądy, gdy przedmiot sprawy jest zbieżny z zakresem działania członków stowarzyszenia.
Stwierdził, że wbrew stanowisku organu II instancji, jego interes społeczny został wyczerpująco wykazany i jest to przede wszystkim sprawowanie racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Już tylko taki cel uzasadnia jego udział w postępowaniu. Według wiedzy skarżącego, (której źródła nie musi ujawniać), GITD w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób, nie bada obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia takiego zezwolenia, określonych w. w okresie kilkunastu lat obowiązywania obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, GITD ani razu nie odmówił udzielenia zezwolenia ze względu na zagrożenie istnienia już zatwierdzonych linii regularnych oraz poważnego wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych, co oznacza, że przepisy art. 23 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009, w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych pozostają martwe.
Skarżący nie zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy osób (podmiotów) prowadzących działalność konkurencyjną wobec strony postępowania, tylko w interesie społecznym, co zostało wykazane we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Brak obiektywnej analizy okoliczności sprawy spowodowało, że GITD przyjął błędne stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
- 1) wszczęcia postępowania,
- 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak spełnienia chociaż jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Cele statutowe wymienione w § 6, z których interes prawny wywodził skarżący, to: integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Według skarżącego, powyższe cele stowarzyszenie realizuje poprzez określone w § 7 statutu: organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem Sądu, ma rację organ oceniając, że wskazane wyżej cele statutowe nie przemawiają za udziałem tej organizacji we wnioskowanym postępowaniu. W szczególności nie została spełniona przez stowarzyszenie przesłanka interesu społecznego w powołanych ogólnie w statucie działaniach: trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższeniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, jak i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.
Sąd uznaje za trafne stanowisko organu wskazujące, że z art. 31 § 1 k.p.a. wynika ciężar wykazania przez organizację społeczną, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz, że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny.
Oznacza to, że musi być co najmniej prawdopodobne, że udział organizacji będzie korzystny dla interesu społecznego w postępowaniu. Wymóg taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i literaturze. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10).
Co więcej, na gruncie niniejszej sprawy znajdzie zastosowanie zasada, że jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron (tak W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 32). Podobnie adekwatna jest zasada, że udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.).
Powyższe wskazuje, że uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. stanowi sytuację wyjątkową i nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.
Oznacza to, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do postępowania w ww. zakresie nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych, co ma miejsce w niniejszej sprawie.
O ile na organie administracji spoczywa ciężar zweryfikowania zasadności, bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postepowaniu, to nie może on zastępować strony w formułowaniu zasadniczej argumentacji popierającej jej wniosek o dopuszczenie do toczącego się postępowania.
Należy zauważyć, że nie wystarczy - mające miejsce na gruncie sprawy niniejszej – przywołanie przez skarżącą we wniosku postanowień § 6 jej statutu, bez wskazania sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżąca nie wyjaśniła dlaczego określone tam cele statutowe uzasadniają jej udział w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym.
Nie wykazała zatem, by za jej dopuszczeniem do tego postępowania przemawiał interes społeczny. W postępowaniu, którego dotyczył jej wniosek zaistniały o tyle szczególne okoliczności, że jego przedmiotem jest udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W. – P., która jeszcze nie istnieje. Rację ma zatem organ oceniając, że cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na tej linii, tj. po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. Obecnie cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania, każdy bowiem z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej.
Tymczasem przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o. jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W. – P., na której to linii nikt inny nie wykonuje jeszcze działalności. Trudno w takiej sytuacji uwzględnić stanowisko skarżącej opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jej sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. Troska Stowarzyszenia o krajowych klientów nie ma nic wspólnego z klientami przewozów międzynarodowych w sytuacji, gdy istnieją potrzeby utworzenia linii bezpośredniego połączenia W.-P. i zaspokojenia potrzeb klientów w tym zakresie.
Co więcej, skarżąca nie dostosowuje argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Przeciwnie, powołuje je w oderwaniu od stanu faktycznego w sprawie niniejszej. W konsekwencji posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, gdy te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. I tak w jednym z przywołanych przez spółkę w skardze wyroków NSA (tj. z dnia 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16) mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji.
Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Zdaniem Sądu, obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w ww. zakresie są przedwczesne z uwagi na fakt, że na linii regularnej W. – P. nikt jeszcze nie wykonuje przewozów. Tak więc w niniejszej sprawie brak podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym.
Ponadto Stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym.
Argumentem takim nie jest wskazywane przez stowarzyszenie zarówno ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów, jak i wskazanie, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, w którym możliwe jest naruszenie przez przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób.
Zdaniem Sądu, rację ma organ w ocenie, że interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, że interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.
Zdaniem Sądu, potencjalne naruszenia prawa przez organ nie mogą stanowić przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny, bowiem tak ogólnie wskazane przesłanki uzasadniałyby dopuszczenie skarżącej do każdego postępowania. W konsekwencji, sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności.
W ocenie Sądu, skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym.
Odnosząc się natomiast do pisma z 10 grudnia 2018r. i powołanych tam argumentów wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1500/16 i wydanego na jego podstawie wyroku tutejszego Sądu w sprawie sygn. VI SA/Wa 1351/18, nie tylko są niewiążące Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ale i nie znajdują zastosowania w stanie faktycznym. Zasadnicza różnica wynikająca ze stanu faktycznego to brak bezpośredniej linii autobusowej W.-P. uzasadnia niewątpliwie przydatność takiego połączenia dla konsumentów, co z kolei pokrywa się z interesem uczestnika postępowania. W takim przypadku rola Stowarzyszenia – w okolicznościach tej konkretnej sprawy – sprowadza się w istocie do przedłużenia postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia dla uczestnika postępowania na przewóz osób dla nowej linii W.-P. w przewozach międzynarodowych, a nie na wspieraniu administracji publicznej w zwalczaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją.
Z punktu widzenia interesu społecznego, czyli osób zainteresowanych przejazdem bezpośrednim ze stolicy Polski do znanego miasta Słowacji i odwrotnie, nie jest naganną kwestią posiadanie interesu ekonomicznego nowego przewoźnika. Cel ekonomiczny jest bowiem zasadniczą kwestią prowadzenia każdej działalności gospodarczej, zatem sam w sobie nie jest naganny. Celem ekonomicznym także kieruje się Stowarzyszenie działając w imieniu innych przewoźników linii lokalnych, którzy wnioskowanej linii nie obsługują, ponieważ nie istnieje. Na gruncie stanu faktycznego sprawy niniejszej argumenty wskazujące na inne zagrożenia pozostają w sferze przypuszczeń i są przedwczesne.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na rozprawie, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w ramach swoich kompetencji, to Sąd decyduje o skierowaniu sprawy do trybu uproszczonego, o ile jej przedmiotem jest postanowienie na które służy zażalenie albo postanowienie kończące postępowanie. Takie okoliczności wystąpiły w sprawie niniejszej.
W tych okolicznościach Sad nie znalazł podstaw do zasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. jak i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego Małgorzaty Grzelak do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2018r. sygn. akt VI SA/Wa 1792/18 oddalającego skargę S. "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lipca 2018r. o odmowie dopuszczenia ww. Stowarzyszenia na prawach strony, do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych (dot. trasy: [...]-[...]).
Nie zgadzam się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu gdyż uważam, że WSA w Warszawie powinien uchylić, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lipca 2018r., jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z powodów wskazanych poniżej.
Na wstępie koniecznym jest przytoczyć w niezbędnym zakresie stan faktyczny sprawy:
W ocenie GITD, wnioskodawca tj. Stowarzyszenie [...] "[...]" (dalej: "[...]", "Stowarzyszenie", skarżący) nie wykazał, aby jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział Stowarzyszenia w postępowaniu wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. (dalej: F. Organ podniósł, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenie stwierdziło, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny "[...]" wskazał zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Cele statutowe Stowarzyszenia zostały określone w § 6 statutu Stowarzyszenia. Według tego zapisu celem działania Stowarzyszenia jest:
integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych.
kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób, zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.
Według § 7 statutu powyższe cele Stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.
W ocenie GITD, cele statutowe Stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na międzynarodowej linii regularnej, która jeszcze nie istnieje. Takich ustaleń można dokonać na podstawie strony internetowej e-podróżnik.pl zawierającej ogłoszenia o godzinach odjazdów przewoźników drogowych i kolejowych. Zatem cele statutowe Stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.
Zdaniem organu, Wnioskodawca nie wykazał również istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu. Wskazany przez "[...]" interes społeczny przejawiający się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w: pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób również dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Według GITD, do naruszenia wskazanego przez wnioskodawcę interesu społecznego może dochodzić czy dochodzi na liniach, na których już są wykonywane przewozy osób.
Ponadto przesłanki wskazane przez stronę nie są zgodne z celami jej działania i podmiotów, które zrzeszają. Stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki F., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli by być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów.
Tym samym Stowarzyszenie nie wykazało, że reprezentuje szeroko rozumiany interes społeczny. Natomiast cele statutowe Stowarzyszenia wskazują na chęć obrony własnego interesu, który może być przeciwstawny interesom wymienionej spółki i ich potencjalnych pasażerów. Stowarzyszenie reprezentuje interes wąskiej grupy podmiotów stanowiącej konkurencję na rynku usług przewozu osób. Taki partykularny interes nie może być postrzegany, jako działanie w interesie społecznym. Ponadto GITD podkreślił, że uruchomienie nowych połączeń nawet w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Uruchomienie większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów.
W prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia spółce F. również nie zachodzi potrzeba zwalczania przez stronę nieuczciwej konkurencji skoro wzmiankowana linia międzynarodowa jeszcze nie funkcjonuje i jest tworzona zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD podniósł, że Wnioskodawca podkreślając istnienie interesu społecznego polegającego na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji nie uzasadnił istnienia tego interesu. Wnioskodawca jedynie zarzucił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie bada przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób określonych w art. 23 ustawy o transporcie drogowym oraz w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009. a nie jak wskazuje wnioskodawca rozporządzenia (WE) nr 1071/2009.
Taki wniosek Stowarzyszenie wyciągnęło ze znanej mu okoliczności niedokonania żadnej odmowy udzielenia zezwolenia. Jednak źródła swojej wiedzy "[...]" nie wskazał. Wnioskodawca zadeklarował również, że jako podmiot działający na prawach strony podejmie czynności mające na celu wykazanie lub wykluczenie zagrożenia dla istnienia już funkcjonujących linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych. Jednak "[...]" nie wskazał żadnego sposobu wykazania istnienia wymienionych zagrożeń, więc po dopuszczeniu go do udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia dla spółki F. wnioskodawca może nie zrealizować tych deklaracji.
Ponadto Stowarzyszenie wskazuje tylko na rentowność porównywalnych linii kolejowych, nie biorąc pod uwagę innych przesłanek, które należy uwzględnić przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zezwolenia, jak np. potrzeb mieszkańców z terenów, przez które tworzona linia będzie przebiegać. Natomiast takie potrzeby istnieją o czym świadczą rozkłady jazdy zamieszczone w internecie na stronie e-podróżnik.pl. Jak wynika z tych rozkładów jazdy, na trasie, na której F. chce utworzyć linię regularną, nie ma żadnych bezpośrednich połączeń komunikacyjnych na tej trasie.
Tym samym, utworzenie takiej linii będzie służyło zaspokojeniu potrzeb mieszkańców nie tylko z terenów położonych przy tej trasie, ale także z innych rejonów kraju. Dlatego, w ocenie organu, dopuszczenie wnioskodawcy do tego postępowania nie przyczyni się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie spowoduje przedłużenie postępowania.
WSA w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu. Stwierdził, że GITD słusznie uznał, iż "[...]" spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" tj. spółki F. sp. z o.o. (przewoźnika). Natomiast, zdaniem Sądu, "[...]" nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek z tego przepisu W ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Według WSA, pogląd Stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Bezsporne bowiem jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej.
Dalej WSA wywodzi, że z uwagi na fakt, iż na wnioskowanej międzynarodowej linii regularnej nikt jeszcze nie wykonuje przewozów powoduje, że w niniejszej sprawie brak podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem WSA, "[...]" nie przedstawił innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez Stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.
Z kolei potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Zdaniem WSA, także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. WSA uznał za słuszne stanowisko organu, że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej, tymczasem przedmiotem postępowania jest wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej która jeszcze nie istnieje.
Przechodząc do merytorycznych rozważań należy przypomnieć treść art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgadzam się ze stwierdzeniem WSA, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:
- – postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;
- – żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;
- – za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny
Nie kwestionuję także prawidłowego stanowiska Sądu, że w sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek.
Jednakże, w mojej ocenie, Sąd niezasadnie zaaprobował, jako prawidłowe, stanowisko organu, że żądanie dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym nie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej (jaką bez wątpienia jest skarżące Stowarzyszenie "[...]") a także, że za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny.
Niewątpliwie zagadnienie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w sprawach o charakterze konfliktogennym, w których zachodzi potrzeba sprawowania przez grupy społeczne kontroli nad prawidłowością działań organów administracji publicznej zmierzających do wydania decyzji, mogących w sposób pośredni rzutować na interesy szerszej grupy ludności. Chodzi tu m.in. o takie postępowania jak m.in. sprawy związane z udzielaniem zezwolenia na wycinkę drzew, ustalenie lokalizacji inwestycji ale również sprawy – tak jak niniejsza - związane z udzielaniem zezwoleń na przewóz osób w transporcie drogowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi, a zatem sprawa rozpoznawana w postępowaniu, do udziału w której aspiruje w tym przypadku Stowarzyszenie "[...]", winna mieścić się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji.
Ponadto "[...]", poza przedstawieniem swoich celów statutowych powinien również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego zadań. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków innego niż Wnioskodawca podmiotu (co jest niesporne na gruncie niniejszej sprawy) a za udziałem przemawiałyby jego cele statutowe (tych w sprawie niniejszej nie uznano) i tak organ ma możliwość stwierdzenia, że żądanie Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego, którego istnienie stanowi trzecią przesłankę warunkująca udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony. Jak już powiedziano, i ta przesłanka zdaniem Sądu (a wcześniej organu) na gruncie rozpatrywanej sprawy nie została spełniona.
Nie zgadzam się z poglądem Sądu (a wcześniej organu), że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., ponieważ, jak podaje Sąd, każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej, podczas gdy przedmiotem postępowania jest wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej która jeszcze nie istnieje. Według Sądu, cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania na tej linii przewozów osób, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. Nie podzielam tego poglądu, który nie zawiera w tym zakresie bliższej argumentacji.
Mając na uwadze natomiast rozważania organu zawarte w postanowieniu poprzedzającym zaskarżone rozstrzygnięcie stwierdzam, że w mojej ocenie, przedstawione stanowisko nie jest prawidłowe. Według mnie to, że linia regularna jeszcze nie istnieje nie wyklucza możliwości istnienia rzeczywistej zależności pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, do którego organizacja ta zamierza przystąpić. Wedle zapisu określonego w §6 statutu celami Stowarzyszenia "[...]" są integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób; popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych; kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób; zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób, racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym.
Zgodnie natomiast z §7 statutu realizacja celów statutowych następuje m.in. przez występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami. Na gruncie tej sprawy wyrażam pogląd, że przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego wkracza w zakres działania Stowarzyszenia "[...]". Należy zauważyć, że członkowie Stowarzyszenia, nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, nie są więc faktyczną konkurencją dla firmy F.. Moim zdaniem, cele statutowe takie jak popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych czy też kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób są ściśle związane i służą niewątpliwie podwyższaniu jakości i standardu oraz bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co przekłada się na zaspokajanie w tym zakresie, jak się wydaje, oczywistych potrzeb potencjalnych pasażerów mających podróżować na wnioskowanej linii regularnej.
Nie można więc uznać za prawidłowe stwierdzenie, że zagadnienia te dotyczą podmiotów funkcjonujących już na rynku usług przewozowych i skupionych w Stowarzyszeniu, a obejmują raczej kwestie o charakterze marketingowym i propagatorskim (v. str. [...] postanowienia z [...] kwietnia 2018r.). Za nieprzekonywujący uznaję również pogląd organu zawarty w ww. postanowieniu, że cel Stowarzyszenia jakim jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego nie uzasadnia dopuszczenia "[...]" do udziału w prowadzonym postępowaniu. Przyjęcie założenia, jak uczynił to GITD, że skoro F. nie świadczy jeszcze usług na danej linii, to nie sposób uznać, że stanowi nieuczciwą konkurencję dla przedsiębiorców będących członkami Stowarzyszenia – oznacza w istocie wykluczenie z góry możliwości przystąpienia tej organizacji do prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia.
Tymczasem kwestia nieuczciwej konkurencji ma szerszy wymiar ponieważ w efekcie godzi również w interes potencjalnych pasażerów tej linii. Wystarczy wskazać, że Stowarzyszenie może bowiem dysponować danymi, które mogą być przydatne organowi dogłębne zbadanie sprawy również w tym zakresie. Tak zresztą "[...]" deklarował w toku postępowania. Organ natomiast z góry założył, że takich informacji od Stowarzyszenia może nie uzyskać oraz w sposób zupełnie arbitralny uznał, że "[...]" reprezentuje partykularny interes wąskiej grupy podmiotów reprezentujących konkurencję spółki F. a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogliby być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. W tej sytuacji podejmowane przez Stowarzyszenie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, mają bezpośredni związek z realizacją opisanych wyżej celów stowarzyszenia.
Stwierdzenie organu, że dopuszczenie do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie przyczyni się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie spowoduje przedłużenie postępowania, moim zdaniem, absolutnie nie powinno być zaakceptowane przez Sąd. Przeciwstawność interesów podmiotu ubiegającego się o zezwolenie – z jednej strony – oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Wobec tego niedopuszczalna w świetle art. 31 k.p.a. jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy. Skoro ustawodawca przewiduje instytucję organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji (tak: wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/09, publikowany w CBOiS).
Należy przy tym zauważyć, że negatywna wobec wniosku spółka F. w zasadzie bazuje wyłącznie na argumencie, że dopuszczenie "Stowarzyszenia" będzie absolutnie spowalniało procedowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia.
Według mnie okoliczność, że członkowie organizacji społecznej posiadają własne interesy, które hipotetycznie mogą kolidować z interesem strony w danej sprawie, nie musi oznaczać automatycznie, że organizacja nie legitymuje się interesem społecznym. Bezrefleksyjna akceptacja takiego stanowiska stawia bowiem pod znakiem zapytania sens istnienia organizacji społecznych, które nierzadko skupiają osoby z danego środowiska lub grupy zawodowej. Z natury organizacji społecznej wynika przecież możliwość uczestnictwa w niej podmiotów zainteresowanych obroną swoich praw. Do tego trzeba mieć na uwadze, że podmiotowość prawna organizacji społecznej jest niezależna od podmiotowości prawnej poszczególnych członków. W wyroku z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00 NSA uznał, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności.
Należy też zauważyć, że wykluczenie a priori uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tylko z uwagi na teoretyczną możliwość wystąpienia kolizji interesów jej członków i interesu strony postępowania godzić może w zagwarantowaną konstytucyjnie wolność zrzeszania się /v. art. 12 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji/ uszczegółowioną w przepisach art. 1 ust.2 i 3 ustawy o Stowarzyszeniach.
/ Art. 1.
- 1. Obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach.
- 2. W zakresie swoich celów statutowych stowarzyszenia mogą reprezentować interesy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej.
- 3. Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych./
Tym samym, nie podzielam poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku, że Stowarzyszenie "[...]" nie wykazało, iż za uwzględnieniem zgłoszonego żądania przemawia interes społeczny. Jak słusznie wskazuje WSA, pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Ponadto słuszne jest stwierdzenie Sądu, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). W mojej ocenie, ze względu na nieostry charakter pojęcia interesu społecznego oraz uprawnienie organu do dokonania swobodnej oceny spełnienia wskazanego kryterium, okoliczności, w których ów warunek należy uznać za zrealizowany, budzą największe kontrowersje.
Z powodów wyżej wskazanych, nie zgadzam się z zaakceptowanym przez Sąd stwierdzeniem organu, że Stowarzyszenie powinno bardziej rzeczowo wykazać zasadność jego udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona i wnioskujący " [...]" reprezentują przeciwstawne interesy (v. postanowienie GITD z [...] kwietnia 2018r.). W mojej ocenie, przedstawione przeze mnie motywy przemawiają na rzecz uznania, że Stowarzyszenie w dostateczny sposób wykazało, iż posiada interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. Moim zdaniem, dodatkowo za zasadnością wzięcia udziału Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu administracyjnym przemawia wiedza, fachowość i doświadczenie w tym obszarze tematycznym a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie, czego organ nie kwestionuje a udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż Stowarzyszenie posiada kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie.
Konkludując podkreślam, że za przychyleniem się do wyżej przedstawionego wywodu na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017, passim).