Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]04.2005 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 5 ust.1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. 2004 r. Nr 204, poz. 2088), lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "C." spółkę jawną karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek.
Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym: W dniu 14.02.2005 r. na drodze krajowej przeprowadzano kontrolę należącego do spółki "C." pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz proszków do prania. Podczas kontroli kierowca prowadzący pojazd, D. R., okazał wypis nr [...] z wydanego na rzecz w/w spółki zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Kierowca oświadczył, że jest zatrudniony w firmie "C." na podstawie umowy zlecenia i okazał oświadczenie poświadczające spełnienie przez niego jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy i przedsiębiorcę osobiście wykonującego przewozy na potrzeby własne wymagań ustawy o transporcie drogowym. W oznaczeniu przedsiębiorcy była w tym oświadczeniu wpisana firma D. R. "U.".
W tym stanie rzeczy organ uznał, iż pojazd użyty do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika (bo kierowcy nie łączył ze stroną stosunek pracy), a zatem przewóz nie jest w rozumieniu art. 4 pkt 4 powołanej ustawy niezarobkowym przewozem drogowym – przewozem na potrzeby własne i zdaniem organu należy zgodnie z art. 4 pkt 3 tej ustawy przyjąć, iż w dniu kontroli wykonywany był transport drogowy. Natomiast wykonywanie takiego transportu wymaga w świetle art. 5 ust. 1 cyt. ustawy uzyskania odpowiedniej licencji, a takiej licencji strona nie przedstawiła.
W odwołaniu od tej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przez błędną interpretację prowadzącą do naruszenia konstytucyjnej zasady swobody zawierania umów oraz naruszenie art. 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, iż spółka nie prowadzi usług transportowych na zewnątrz, a tylko posiada tabor samochodowy służący wyłącznie dla potrzeb produkcyjnych i handlowych spółki. Odwołująca nawiązała również do złożonej w toku postępowania administracyjnego prawomocnej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 06.2004 r., w której organ, przy niemal identycznym stanie faktycznym i na tej samej podstawie prawnej uznał, iż transport wykonywany przez spółkę jest transportem wykonywanym na potrzeby własne w rozumieniu powołanej ustawy i w konsekwencji decyzję organu I instancji uchylił i postępowanie w sprawie umorzył.
Spółka, jak podała w odwołaniu, dysponując taką decyzją była przekonana, iż działa nie naruszając przepisów ustawy, tym bardziej, iż od chwili jej wydania nic nie zmieniło się w tym zakresie i nie nastąpiła zmiana przepisów ustawy uzasadniająca diametralnie różną interpretację.
Decyzją z dnia [...] 06.2005 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088) i lp. 1.1.1 załącznika do tej ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uznając za trafne ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, iż jednym z enumeratywnie wyrażonych w ustawie elementów definicji niezarobkowego przewozu drogowego jest konieczność prowadzenia pojazdów samochodowych używanych do przewozów przez przedsiębiorcę lub jego pracowników zaś pracownikiem zgodnie z art. 2 kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a w sprawie bezsporną jest okoliczność, iż kierowca prowadzący pojazd w rozumieniu powołanego przepisu pracownikiem nie jest. W sytuacji braku definicji pojęcia "pracownik" w ustawie o transporcie drogowym i jego zdefiniowaniu w kodeksie pracy organ nie mógł nie odwołać się do dyrektywy języka prawnego. Gdyby celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu wówczas, zdaniem organu, zawarłby on swoistą definicję tego pojęcia w ustawie transportowej.
To, że takiego zabiegu ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za obojętne i przypadkowe w procesie wykładni prawa. Nadto w uzasadnieniu decyzji podniesiono, ze przedmiotem działalności gospodarczej strony, jak wynika z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego jest towarowy transport drogowy pojazdami uniwersalnymi i specjalizowanymi.
W skardze od tej decyzji, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka "C." wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w wysokości zgodnej ze spisem kosztów, które złoży na rozprawie, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu. Nadto zarzuciła naruszenie art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczanie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej oraz naruszenie art. 8 kpa poprzez wydanie w takich samych sprawach przy tym samym stanie faktycznym i prawnym diametralnie różnych decyzji administracyjnych.
W ocenie skarżącej interpretacja art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, dokonana przez organ jest interpretacją zawężającą i restrykcyjną, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady prowadzenia działalności gospodarczej, zasady swobody zawierania umów i błędnego poglądu, iż praca może być wykonywana tylko w ramach stosunku pracy. Jednocześnie prezentowana przez organ wykładnia "zmusza" niejako przedsiębiorców do zatrudnienia kierowców do wykonywania transportu drogowego własnego tylko na podstawie umowy o pracę, zaś taka interpretacja byłaby sprzeczna także z art. 7 Konstytucji RP, ustawą o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami kodeksu cywilnego w części traktującej o swobodzie zawierania umów. Strona zwróciła nadto uwagę, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich kwestii zawartych w odwołaniu w szczególności pominął to, iż prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w identycznej sprawie opartej o te same podstawy faktyczne i prawne uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w uzasadnieniu stwierdzając, że transport wykonywany przez stronę jest transportem na potrzeby własne.
Taka sytuacja podważa zaufanie do organów administracji państwowej co znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten od dawna podkreśla, iż "(...) zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej w tej samej sprawie lub w sprawach podobnych przy tym samym stanie faktycznym i prawnym narusza wynikającą z art. 8 kpa zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela." ("K.P.A. Komentarz" pod red. Adamiak, Borkowski, Warszawa 2004 r., s. 78).
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwanej dalej p.p.s.a. – Dz. U. nr 153, poz. 1270).
Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem reguł procedury administracyjnej, którą Główny Inspektor Transportu Drogowego jest związany.
Zasadny jest bowiem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 8 kpa. Przepis ten statuuje zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z 8.12.1992 r. sygn. akt SA/Lu 694/92). W piśmiennictwie podkreśla się przy tym, iż organ administracji publicznej powinien przykładać szczególną uwagę do wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i do należytego uzasadnienia decyzji zwłaszcza wtedy, gdy musi dokonać wyboru pomiędzy alternatywnymi rozstrzygnięciami albo gdy chodzi o różne interpretacje normy prawnej (M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z Komentarzem, Lublin 1992 r.).
Z uzasadnienia powołanej przez skarżącą wcześniejszej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2004 r. wynika, iż podstawę faktyczną tego orzeczenia stanowiło wykonywanie przejazdu w ramach przewozu na potrzeby własne pojazdem prowadzonym przez osobę nie będącą przedsiębiorcą lub pracownikiem przedsiębiorcy. Organ stwierdził, iż "bezsporne było w sprawie, że świadczona przez stronę w momencie kontroli działalność spełniała cechy przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym". Jednocześnie definicja niezarobkowego przewozu drogowego zawarta w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nie zmieniła się i była taka sama jak w chwili orzekania przez organ w niniejszej sprawie czyli pojazdy samochodowe używane do przewozu musiały być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.
W tej sytuacji należy podzielić stanowisko strony, iż dysponując wcześniejszą decyzją organu i dokonaną w niej interpretacją obowiązujących przepisów prawa strona mogła działać w zaufaniu do tej decyzji i sądzić, iż w zaistniałym stanie rzeczy (tj. zatrudniając kierowcę na podstawie umowy zlecenia) nie ma obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego i nie ma też obowiązku zatrudnienia kierowcy na podstawie umowy o pracę.
W świetle utrwalonego w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale taka zmiana winna być przez organ dokładnie uzasadniona zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97).
Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99).
W rozpoznawanej sprawie organ II instancji całkowicie pominął podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności faktyczne i poglądy prawne związane z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Nie odniósł się do tego faktu i poprzestał jedynie na wyjaśnieniu przyjętej interpretacji pojęcia pracownika użytego w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, odmiennej od stanowiska zajętego w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r., co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia stronie kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za brak licencji
Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić zmianę swojego stanowiska w stosunku do spółki "C." mając na względzie regułę zawartą w art. 8 kpa. Ponadto organ administracji ma obowiązek uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. Brak właściwego uzasadnienia decyzji w zakresie zmiany stanowiska organu co do interpretacji przepisów prawa czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i utrudnia jednocześnie Sądowi kontrolę jej legalności.
W tym stanie rzeczy rozważanie pozostałych zarzutów skargi stało się bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji, zaś w pkt 2 sentencji orzekł zgodnie z art. 152 cyt. ustawy.
O kosztach orzeczono stosownie do art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1 348 ze zm.)