Uzasadnienie
E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniósł skargi na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] oraz nr [...] utrzymujące w mocy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych w wysokości po 3000 zł każda za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniach dotyczących ustalonych tras przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] lipca 2004 r. przy wjeździe na autostradę [...] zostały zatrzymane do kontroli dwa autobusy marki M. o nr rej. [...] i [...] należące do skarżącej Spółki, którymi wykonywany był przewóz osób z Polski do [...].
Kierowca autobusu o nr rej. [...] K. F. okazał do kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] – [...]. W toku czynności kontrolnych inspektorzy stwierdzili, że pominął on przystanki w K. i O. Kierowca tego autobusu tłumaczył, że linię tę obsługuje jeszcze drugi autobus, który wjechał na pominięte przez niego przystanki. Kierowca drugiego autobusu o nr rej. [...] J. B. okazał w czasie kontroli zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii [...] – [...] inną trasą. W przypadku tego autobusu inspektorzy stwierdzili, że zmienił on trasę przejazdu pomijając przystanki w K., T. i K., natomiast zatrzymał się na przystanku w P. Pismami z dnia [...] lipca 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowań administracyjnych w związku z przeprowadzonymi kontrolami, pouczając ją jednocześnie o treści art. 10 kpa.
W odpowiedzi na te zawiadomienia skarżąca Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. wyjaśniła, że kurs na jednej linii [...] – [...] obsługiwały w dniu [...] lipca 2004 r. dwa autobusy o nr rej. [...] i [...]. Pierwszy z nich zabrał pasażerów z przystanków w W., Ł., C., L., D. i O., a drugi z K., T., L. i O. Oba autobusy nie wjeżdżały na każdy z przystanków, lecz wzajemnie się uzupełniały i obsłużyły w efekcie wszystkie przystanki wymienione w rozkładzie jazdy, na których oczekiwali pasażerowie. Autobusy nie zatrzymały się jedynie w K., z powodu braku pasażerów. Przystanki w K. i T. nie zostały więc w efekcie pominięte, natomiast przystanek w O. nie występuje w rozkładzie jazdy tej linii. Autobus o nr rej. [...] zabrał ponadto pasażerów z przystanku w P. dowożąc ich do L. na podstawie krajowego zezwolenia specjalnego [...] – [...], którego rozkład jazdy na odcinku [...] – [...] pokrywa się z rozkładem jazdy linii [...] – [...].
W przypadku bowiem niedostatecznej ilości pasażerów obie linie obsługiwane są jednym autobusem, czemu nie sprzeciwiają się obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca Spółka wniosła w związku z tym o umorzenie wszczętych postępowań administracyjnych. Do pisma tego załączono kserokopię zezwolenia specjalnego na linii [...] – [...].
Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą Spółkę kary pieniężne w wysokości po 3000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniach. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że oba kontrolowane autobusy wykonywały przewóz na linii [...] – [...], jednak na podstawie odrębnych zezwoleń według różnych tras przejazdu. Łączenie linii regularnych jest natomiast możliwe tylko wtedy, gdy ich trasa przejazdu, przystanki oraz dni i godziny odjazdu są zbieżne.
W efekcie autobus o nr rej [...] nie zatrzymał się zgodnie z okazanym zezwoleniem na przystankach w K. oraz w O. Autobus o nr rej. [...] pominął natomiast przystanki w K., T. i K., a zatrzymał się na przystanku w P. W odwołaniu od tych decyzji wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu odwołania, podtrzymując argumentację przedstawioną w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r. ponownie wskazała, że kurs na linii [...] – [...] przez F. wykonywały w dniu [...] lipca 2004 r. dwa autobusy tej firmy o nr rej. [...] i [...] wzajemnie się uzupełniając. Autobusy te nie zatrzymały się tylko na przystanku w K. z powodu braku pasażerów, natomiast przystanek w O. nie występuje w rozkładzie jazdy tej linii. Autobus o nr rej. [...] zabrał ponadto pasażerów z przystanku w P. do L. na podstawie krajowego zezwolenia specjalnego [...]-[...], którego rozkład jazdy pokrywa się na odcinku [...]-[...] z rozkładem linii [...]-[...].
Zarzucono w związku z tym, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny. Spółka posiada bowiem także zezwolenie na linię [...]-[...] przez M., które w trakcie kontroli widział kontrolujący, jednak w momencie kontroli oba autobusy realizował kurs na podstawie jednego zezwolenia na linii [...] – [...] przez F. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. W uzasadnieniu tych decyzji stwierdził, że z ustaleń kontroli wynika, iż każdy z kontrolowanych autobusów realizował przejazd na trasie [...] – [...] na podstawie innego zezwolenia. W efekcie autobus o nr rej. [...] pominął przystanki w K. i w O., natomiast autobus o nr rej. [...] przystanki w K., T. oraz w K. Przy czym fakt pominięcia przystanku w K. został przyznany w odwołaniu przez stronę skarżącą. Obowiązkiem przewoźnika jest natomiast przestrzeganie warunków określonych w udzielonym mu zezwoleniu, a więc przestrzeganie ustalonej trasy przejazdu, przystanków oraz godzin odjazdu i przyjazdu.
W skargach na te decyzje wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a także naruszenie zasady, że za to samo przewinienie nie można karać dwukrotnie.
W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację, że linię [...] – [...] przez F. obsługiwały w dniu kontroli jednocześnie dwa autobusy na podstawie tego samego zezwolenia, wzajemnie się uzupełniając. Pominięty został przez nie tylko przystanek w K., z uwagi na brak pasażerów. Żaden z kontrolowanych autobusów nie wykonywał natomiast w dniu kontroli przewozu na trasie [...] – [...] przez M., chociaż kierowca jednego z autobusów okazał w trakcie kontroli także takie zezwolenie. Jedynym słusznym zarzutem w tej sytuacji jest więc tylko fakt pominięcia przystanku w K., ale nastąpiło to ze względów ekonomicznych, organizacyjnych i ekologicznych. Na tym przystanku nie było bowiem żadnego pasażera, a więc nikt nie poniósł szkody. Karanie za to przewinienie karami dwa razy po 3000 zł jest według strony skarżącej nadużyciem i stanowi naruszenie art. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nakazuje organom administracji publicznej, aby swoje zadania w zakresie kontroli i nadzoru wykonywały z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. zarządził połączenie do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2005 r. prowadzonych pod sygnaturami VI SA/Wa 181/06 i VI SA/Wa 182/06 i prowadzić je dalej pod sygnaturą VI SA/Wa 181/06.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż organy administracji obu instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa.
Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Art. 77 § 1 kpa nakłada natomiast na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Jest faktem bezspornym w tej sprawie, że skarżąca Spółka naruszyła w dniu [...] lipca 2004 r. warunki określone w zezwoleniu na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób na linii [...]-[...] poprzez pominięcie przystanku w K. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji nie wyjaśniły jednak w sposób dostateczny, czy oba kontrolowane autobusy w dniu [...] lipca 2004 r. realizował przewóz na linii [...]-[...] na podstawie jednego zezwolenia, czy na podstawie dwu odrębnych zezwoleń.
Skarżąca Spółka posiada bowiem dwa odrębne zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na liniach [...]-[...] na podstawie dwóch różnych tras przejazdu.
Według stanowiska strony skarżącej prezentowanego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze, w momencie kontroli obydwa kontrolowane autobusy realizowały przewóz osób na podstawie jednego zezwolenia na linii [...]-[...] przez F. Organy administracji obu instancji uznały natomiast, że kierowca autobusu o nr rej. [...] wykonywał przewóz na podstawie okazanego w czasie kontroli zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] – [...], natomiast kierowca autobusu o nr rej. [...] na podstawie okazanego w czasie kontroli zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] – [...].
Sam fakt okazania przez kierowców w czasie kontroli dwóch różnych zezwoleń na wykonywanie przewozów osób na linii [...]-[...] nie może być jednak uznany za okoliczność przesadzającą o tym, że skarżąca Spółka realizowała w dniu [...] lipca 2004 r. przewóz osób na podstawie tych dwóch odrębnych zezwoleń
W toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie wzięły w ogóle pod uwagę okazanych przez kierowców w czasie kontroli list pasażerów kontrolowanych autobusów ze wskazanymi na nich przystankami początkowymi i docelowymi ich podróży. Wykaz miejscowości początkowych i docelowych na listach pasażerów wskazywać może natomiast na to, że oba autobusy wykonywały faktycznie przewóz na linii [...]-[...] na podstawie jednego zezwolenia nr [...] przez Ł., C., K., T., L., D., O., K., W., B., F., G., F., M., K., S. Przy czym nie ulega wątpliwości, że w czasie tego przewozu doszło do naruszenia warunków określonych w tym zezwoleniu.
W tej sytuacji istniałaby więc podstawa do nałożenia na stronę skarżącą tylko jednej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł na podstawie lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, za naruszenie warunków określonych w tym zezwoleniu. Skarżąca Spółka mogła bowiem, co do zasady, obsługiwać jedną linię [...]-[...] w dniu [...] lipca 2004 r. dwoma autobusami.
Z treści protokołu kontroli nr [...] wynika, że kierowca autobusu o nr rej. [...] K. F. oświadczył w czasie kontroli, że tę samą linię obsługują dwa autobusy oraz, że drugi autobus ma wjechać na pominięte przez niego przystanki. Kontrolujący nie skorzystali jednak z możliwości przesłuchania w charakterze świadków kierowców obydwu zatrzymanych do kontroli autobusów w celu wyjaśnienia, czy wykonują oni przejazd faktycznie na podstawie jednego zezwolenia i jednej trasy przejazdu, czy na podstawie dwóch różnych zezwoleń, według dwóch różnych tras przejazdu.
Ustalenie tej okoliczności w stanie faktycznym niniejszej sprawy było natomiast bardzo istotne, gdyż w zależności od wyniku tych ustaleń istniała podstawa do nałożenia na skarżąca Spółkę jednej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za naruszenie warunków określonych w jednym zezwoleniu, lub dwu kar pieniężnych w wysokości po 3000 zł za naruszenie warunków określonych w dwóch zezwoleniach.
Niewyjaśnienie przez organy administracji obu instancji tej okoliczności faktycznej, istotnej dla rozstrzygnięcia spraw, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]listopada 2005 r. oraz poprzedzających je decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004 r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien więc ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy zatrzymane do kontroli w dniu [...] lipca 2004 r. autobusy o nr rej. [...] oraz [...] wykonywały przewóz osób na linii [...]-[...] w oparciu o jedno zezwolenie nr [...], czy na podstawie dwóch odrębnych zezwoleń nr [...] oraz nr [...] i w związku z tym, czy zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącą Spółkę jednej kary pieniężnej w wysokości 3000 zł, czy też dwóch kar w wysokości po 3000 zł na podstawie lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.