Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Wojewoda [...]:
- 1. nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...], na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o powierzchni 2,18 ha zapisanych w ewidencji gruntów jako użytek leśny, położonych we wsi [...] na działkach o nr [...],[...],[...] obręb ewid. [...];
- 2. wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o powierzchni 1,26 ha zapisanych w operacie ewidencji gruntów jako użytek leśny o na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, ze podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym zasadą jest, że na cele nierolnicze i nieleśne należy przeznaczyć nieużytki a przy ich braku- grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Lasy nie należą do takich gruntów. Nieruchomości, o których zmianę przeznaczenia wnosi Wójt Gminy [...] uznane zostały za lasy ochronne przylegające do dużego kompleksu leśnego stanowiącego siedliska boru świeżego, dla którego wymagana jest szczególna ochrona i odpowiednio prowadzona gospodarka leśna. Biorąc to pod uwagę wymagane jest aby lasy były zachowane w nienaruszonym stanie.
W związku z tym odmówiono zmiany przeznaczenia gruntów opisanych w pkt. 1 decyzji na cele nierolnicze i nieleśne. Odstępstwem od przyjętej zasady są tereny leśne proponowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi.(pkt.2 decyzji)
Gmina [...] złożyła odwołanie od w/w decyzji w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o łącznej powierzchni 2,18 ha położonych na działkach nr [...],[...],[...].
W uzasadnieniu podniosła, że grunty te zamierza się przeznaczyć na tereny zabudowy mieszkaniowej oraz pod tereny usług turystyki. Na części działek ([...] i [...]) stanowiących własność osoby prywatnej brak jest faktycznie drzewostanu. Działki te posiadają pełne uzbrojenie terenu w infrastrukturę techniczną, teren ten nie jest narażony na wylew rzeki [...].
Działkę [...] odwołujący zamierza przeznaczyć w miejscowym planie zagospodarowania pod rozszerzenie istniejącego terenu usług turystycznych.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem odwołania miała być pozytywna opinia Izby Rolniczej w tym przedmiocie.
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. –po rozpoznaniu odwołania wójta Gminy [...] - Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].03.2004 r. w części objętej odwołaniem.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga szczególnego uzasadnienia potrzeb i wykazania braku gruntów nieleśnych na ten cel. Odnosi się to głównie do lasów ochronnych, do jakich zostały zaliczone grunty będące przedmiotem odwołania. Zarówno luki w drzewostanie jak i pogorszenie stanu zdrowotnego drzew i obniżenie ich przyrostu nie może stanowić o przeznaczeniu lasów ochronnych na cele nieleśne. Właściciele lasów obowiązani są do zachowania w nim roślinności leśnej na całej powierzchni gruntów leśnych. Z odwołania nie wynika jednoznacznie, że na terenie Gminy [...] brak jest gruntów nieleśnych, które mogą być przeznaczone na cele nieleśne.
Skargę od decyzji Ministra Środowiska wniosła Gmina [...] zarzucając:
- - naruszenie art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez odmowę udzielenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych o pow. 2,18 ha zapisanych w operacie ewid. gruntów jako użytek leśny płożonych we wsi [...] na działkach o nr ewid. [...],[...],[...], mimo że okoliczności sprawy uzasadniały wydanie decyzji pozytywnej w tym zakresie;
- - naruszenie przepisów postępowania albowiem właściciele działek będących przedmiotem postępowania nie brali udziału w postępowaniu w charakterze strony
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ja decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania albowiem wskutek naruszenia przepisów postępowania – w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy nie brały udziału osoby, które powinny brać w nim udział w charakterze strony.
Kwestia przymiotu strony w sprawach zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele a zwłaszcza czy przymiot ten przysługuje właścicielowi nieruchomości prywatnej nie stanowiącej własności Skarbu Państwa - była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z dnia 4 lipca 2001 IV S.A. 1817/00, zgodnie z którym w omawianych sprawach przymiot strony mają także właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Takie stanowisko zajął NSA również w wyroku z dnia 24.11.1999 II SA 995/99 (ONSA 2000/4/173).
Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału bez swojej winy osoby będące właścicielami działek [...],[...] i [...]. Okoliczność, że grunty te stanowią własność osób prywatnych nie jest sporna w niniejszej sprawie i była podnoszona już w odwołaniu przez skarżącego.
W przypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145§1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym przypadku art. 28, art. 10 i art. 61 §4 kpa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145§1pkt1lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) bez względu na to czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego będzie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim osobom mającym w postępowaniu przymiot strony.
Dodatkowo wskazać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w wyczerpujący sposób w rozumieniu art. 77 kpa.
Podstawą prawną orzekania przez organy administracji był art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody wojewody wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (ust. 2 pkt. 5 tego art.).
Art. 6 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.
Uzasadniając swoje stanowisko w zakresie odmowy zmiany przeznaczenia omawianych gruntów organ stwierdził, że przeznaczenie gruntów leśnych lasów ochronnych na cele nieleśne wymaga szczegółowego uzasadnienia potrzeb i wykazania braku gruntów nieleśnych na wskazane cele czego nie dokonał Wójt Gminy [...]. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza że organy I i II instancji w zakresie określonym przepisami prawa materialnego i procesowego prowadzą postępowanie wyjaśniające i rozstrzygają sprawę mając na uwadze obowiązujący stan prawny. W niniejszej sprawie organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu ograniczył się do powtórzenia argumentów Wojewody [...] nie odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.
Należy także wskazać że zgodnie z treścią art. 128 kpa odwołąnie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy że wynika z niego że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji. Nie może zatem wywołać ujemnych dla strony skutków prawnych fakt, że nie wskazała w odwołaniu na brak w Gminie gruntów, które mogłyby być przeznaczone na cele wskazane w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].
Powyższe skutkuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7.77 i 107§3 kpa, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy co skutkowało jej uchyleniem.
Mając powyższe na uwadze na podstawie powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.