Uzasadnienie
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o nałożeniu na A. T. kary pieniężnej w wysokości 18960 złotych.
Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:
W toku kontroli pojazdu samochodowego marki [...] o nr rej. [...] z przyczepą o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2007 r. na ul. H. w G. przez inspektora transportu drogowego stwierdzone zostało przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów oraz przekroczenie na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t, dopuszczalnego nacisku osi dla dwóch pojedynczych osi napędowych przyczepy.
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] nałożył na A. T. karę pieniężną w wysokości 18960 złotych.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez wykorzystanie nieprawidłowo ustalonych parametrów wagowych pojazdu. Zdaniem skarżącego, wagi używane do ważenia jego pojazdu były prawdopodobnie niesprawne, nie zachowano też obowiązujących procedur przy kontroli parametrów pojazdów, czego efektem był zafałszowany wynik pomiarów. Strona wskazała także na trudności ustalenia przez przewoźnika masy ładowanego drewna. Dokonując załadunku bazowała na danych dotyczących masy drewna zawartych w specjalistycznych opracowaniach.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Transportu Drogowego podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji. W jego ocenie właściwie też zostały zastosowane obowiązujące przepisy prawa.
W wyniku ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów dokonanego na stanowisku pomiarowym mieszczącym się na ternie Terminalu Celnego w B., co potwierdza protokół kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na I pojedynczą oś napędową przyczepy o 2,976 t (nacisk na oś wynosił 10.976 t), na II pojedynczą oś napędową przyczepy o 4,201 t (nacisk na oś wynosił 12,201 t) oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów o 2,247 t (rzeczywista masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 44,247 t).
Kary zatem wyniosły:
- - za przekroczenie nacisku na I osi pojedynczej: 6840 zł (2160+3x1560);
- - za przekroczenie nacisku na II osi pojedynczej: 11520 zł (2160+5x1560);
- - za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej: 600 zł razem: 18960 zł
Ustosunkowywując się do argumentów strony zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy zobowiązany jest do przestrzegania wyznaczonych przepisami prawa ograniczeń w zakresie dopuszczalnych nacisków osi. Poruszający się po wybranej drodze przewoźnik powinien dostosować do nich jednostkę transportową poprzez normatywny jej załadunek lub wystąpić o stosowne zezwolenie na jej przejazd jako pojazdu nienormatywnego. Przedsiębiorca przewozowy jest podmiotem, na którego nakładane są prawa i obowiązki określone przepisami o transporcie drogowym. On też jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach związanych z naruszeniem przepisów o drogach publicznych i o transporcie drogowym.
Kierowca podpisał protokół kontroli bez żadnych zastrzeżeń. Potwierdza on "nienormatywność" zespołu pojazdów. Pomiary zostały dokonane za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych posiadających legalizację Urzędu Miar. Również kwestionowane przez skarżącego miejsce ważenia posiada dokument potwierdzający spełnienie wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Punkt ważenia posiada operat geodezyjny – tzw. protokół z pomiaru równości terenu (zatwierdzony przez Prezydenta G), który daje gwarancję przystosowania danego miejsca do przeprowadzenia pomiarów parametrów pojazdów. Protokół został okazany kierującemu pojazd na drodze wraz z legalizacjami wag, którymi dokonano ważenia, co potwierdził kierowca podpisując bez zastrzeżeń protokół kontroli.
Zdaniem organu, niezasadny jest zarzut strony, iż strona została ukarana na podstawie nieprecyzyjnych przepisów. Mające zastosowanie w sprawie niniejszej przepisy ustawy o drogach publicznych jasno określają, jakiego typu naruszenia podlegają karom pieniężnym. Wysokość kar precyzyjnie określa załącznik nr 2 do ustawy.
Indywidualne symulacje przedsiębiorcy w celu ustalenia rzeczywistej masy całkowitej ładunku, z różnych względów nie muszą odzwierciedlać stanu rzeczywistego. Wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego pojazdu jest wyłącznie pomiar dokonany w chwili kontroli na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych. Tylko taki tryb kontroli parametrów pozwala stwierdzić nienormatywność pojazdu w chwili jego zatrzymania.
Skargę na decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. T. wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, mimo przewlekłości postępowania, przez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie w zakresie dotyczącym masy rzeczywistego załadunku na pojazdy, okoliczności i odpowiedzialności za załadunek, wiarygodności przeprowadzonych przez kontrolujących pomiarów nacisków na osie pojazdu, miejsca przeprowadzenia pomiarów nacisków i wiarygodności wskazań, nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych wskazujących na dochowanie należytej staranności przez przewoźnika, niezapewnienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu polegające na braku możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, brak należytego uzasadnienia decyzji polegające na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania;
- 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisów ustaw: o drogach publicznych, prawo o ruchu drogowym, o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, poprzez przyjęcie bezwzględnej odpowiedzialności przewoźnika w wypadku przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i przekroczenia nacisków na osie pojazdu bez względu na odpowiedzialność innych podmiotów, faktyczne podwójne wymierzenia kary za jeden czyn, a także art. 8 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo.
Wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. organ odwoławczy dopuścił się – zdaniem Sądu – naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] i [...] czerwca 2007 r. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się – według Sądu - naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć – w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
Należy wskazać, iż na podstawie art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a. istotę zasady dwuinstancyjności można ująć jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 67 i cyt. tam uzasadnienie uchwały składu 5 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82).
Na wstępie należy zauważyć, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób całkowicie prawidłowy wskazał, iż zakwalifikowanie danej drogi do grupy dróg o konkretnej nośności wynika bezpośrednio i wyłącznie z aktów prawnych wykonawczych do ustawy o drogach publicznych. Akty te są aktami powszechnie obowiązującymi, co oznacza – jak słusznie zauważył organ II instancji – iż na ich podstawie można powziąć informację o dopuszczalnym nacisku osi na konkretnej drodze. Zdaniem Sądu organy Inspekcji Transportu Drogowego prawidłowo wskazały w uzasadnieniu obu decyzji, iż każdy przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie przewozem ładunku po drogach powinien dokładnie i szczegółowo przygotowywać się do przewozu, w tym m.in. poprzez odpowiednie dobranie drogi swego przejazdu w taki sposób, by nie naruszyć jakichkolwiek norm prawa drogowego.
W ocenie Sądu fakt ewentualnego uchybienia przez zarządcę drogi swoim ustawowym obowiązkom w żaden sposób nie może zwalniać przewoźnika z obowiązku respektowania powszechnie obowiązujących norm prawa.
Niemniej należy zauważyć, iż skarżący, odwołując się od decyzji organu I instancji – zarzucił także, iż wagi, którymi dokonano ważenia pojazdu nie były sprawne. Ponadto strona zarzuciła, iż wyniki przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2007 r. ważenia pojazdu nie były miarodajne z uwagi na niewłaściwy przebieg całego procesu ważenia tego pojazdu. Zdaniem skarżącego wynikało to przede wszystkim z nieodpowiedniego przygotowania placu wagowego. Wagi używane do ważenia jego pojazdu były prawdopodobnie niesprawne, nie zachowano też obowiązujących procedur przy kontroli parametrów pojazdów, czego efektem był zafałszowany wynik pomiarów.
W konsekwencji strona uznała, iż ważenie dokonane w miejscu kontroli, które nie odpowiadało podstawowym wymogom wskazanym w przepisach prawa, należałoby uznać jako wadliwe, zaś wynik tego ważenia nie mógł posłużyć jako podstawa do wymierzenia kary pieniężnej.
Główny Inspektor Transportu Drogowego ustosunkowując się do zarzutów skargi powołał się przede wszystkim na podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę protokół kontroli, jako na dokument potwierdzający nienormatywność pojazdu. Organ odwoławczy wskazał ponadto na fakt posiadania przez wagi użyte do kontroli ważnych legalizacji (nie odnosząc się do kwestii podstawy prawnej tych legalizacji), a także powołał się na tzw. protokół z pomiaru pochylenia terenu, który - zdaniem organu - potwierdza spełnianie przez miejsce przeprowadzenia ważenia wszelkich warunków koniecznych do wykonywania pomiarów.
Należy zauważyć, iż przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, stanowi, iż powierzchnia jezdni w strefie ważenia powinna być wykonana z betonu. Stosownie do § 5 pomost wagi stacjonarnej powinien być umieszczony w dole fundamentowym wykonanym w jezdni, a pomost wagi przenośnej może być umieszczony w dole fundamentowym lub umieszczony na jezdni wraz z zespołami najazdowymi. W przypadku, gdy w dole fundamentowym może gromadzić się woda, powinien on być wyposażony w urządzenia odwadniające.
W tej sytuacji uznać należy, że skoro strona skarżąca zarzuciła w odwołaniu, iż strefa ważenia, w której dokonano w dniu [...] kwietnia 2007 r. kontroli parametrów pojazdu nie była wykonana z właściwego materiału, wagi i miejsce ważenia nie były wzajemnie dopasowane, wnęki nierówne, a krawędzie tych wnęk krzywe i zniszczone, miejsce ważenia niezabezpieczone, to bezwzględnym obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i precyzyjne ustosunkowanie się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu zgodzić się należy wprawdzie z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, iż powołany przez ten organ protokół z pomiaru pochyłości terenu na stanowisku ważenia, daje gwarancję przystosowania w tym zakresie (tj. w zakresie pochyłości) danego miejsca do przeprowadzania pomiarów parametrów pojazdów. Należy jednakże wyraźnie zauważyć, iż wskazany przez organ protokół odnosi się wyłącznie do kwestii pochylenia powierzchni jezdni w strefie ważenia (vide: wymogi wskazane m.in. w § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia z dnia 10 lutego 2004 r.), natomiast nie stanowi dowodu wskazującego na prawidłowość przystosowania terenu w pozostałym zakresie, w tym m.in. w zakresie dostosowania nawierzchni do wymogów wskazanych w § 5 ust. 2 i 3, § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia.
W ocenie Sądu, protokół ten nie wyjaśnia jednakże – wbrew sugestiom organów Inspekcji Transportu Drogowego powyższych kwestii, będących przedmiotem zarzutów skarżącego.
Brak jest również jakichkolwiek podstaw prawnych, aby uznać, iż fakt podpisania bez zastrzeżeń przez kierowcę samego protokołu kontroli zwalniał organ odwoławczy z wyjaśnienia ww. wątpliwości.
W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności ww. zastrzeżeń skarżącego, zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zarzutów strony dotyczących procesu ważenia pojazdu skarżącego, które strona podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Zdaniem Sądu organ II instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234).
W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).
Zdaniem Sądu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się obrazy ww. norm postępowania, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości procesu pomiarów kontrolowanego pojazdu samochodowego.
W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzonych pomiarów, istotnych dla oceny zastosowania normy prawa materialnego nakładającej karę pieniężną, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji.
Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości dokonanego procesu ważenia i jego wpływu na końcowe wyniki pomiarów, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do orzeczenia o karze z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż organ odwoławczy, po ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy, powinien ustosunkować się szczegółowo do zarzutów strony skarżącej w uzasadnieniu decyzji.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, oraz ustosunkować się szczegółowo do zarzutów skarżącej spółki.
Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, iż w sytuacji, w której organ odwoławczy nie byłby w stanie samodzielnie ustosunkować się jednoznacznie do zarzutów strony, winien ewentualnie rozważyć potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, przykładowo poprzez zastosowanie środków, o których mowa w art. 84 § 1 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.
Orzekając o zwrocie kosztów postępowania Sąd miał na względzie dyspozycję przepisu art. 200 p.p.s.a.