Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] o nałożeniu na L. B. i F. B., wspólników spółki cywilnej [...] kary pieniężnej w wysokości 23650 złotych.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] kwietnia 2009 r. z ramienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzona została kontrola przedsiębiorstwa, prowadzonego przez [...] B. Zakres kontroli obejmował okres od [...] maja 2008 r. do [...] grudnia 2008 r. odnośnie zapisów z tachografów analogowych. Przedmiotem kontroli były regulacje związane z:
- 1) ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.),
- 2) rozporządzeniem 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.),
- 3) rozporządzeniem Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WEL 370 z 31 grudnia 1985 r., str. 8 oraz Dz. Urz. WEL 274 z 9 października 1998 r., str. 1),
- 4) ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.),
- 5) ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 98, poz. 602 ze zm.),
- 6) umową europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzoną w Genewie w dniu 1 lipca 1970 r.
Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Wobec stwierdzonych uchybień [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] maja 2009 r. zawiadomił F. B. i L. B. o wszczęciu przeciwko nim postępowania administracyjnego w zakresie następujących naruszeń:
- 1) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę,
- 2) przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego,
- 3) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego,
- 4) skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego.
Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] na podstawie której nałożył na F. B. i L. B. karę pieniężną o wysokości 30000 złotych za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym, przepisów krajowych i wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowcy.
Na skutek odwołania złożonego przez stronę Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], mocą której uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w kwestionowanym zakresie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji winien ponownie przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci wykresówek kierowców.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na F. B. i L. B. karę pieniężną w wysokości 23650 złotych za naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego o czas do jednej godziny i o każdą rozpoczętą kolejną godzinę, za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, o każdą następną rozpoczętą godzinę.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez wydanie decyzji w zakresie czasu pracy kierowcy wyłącznie w oparciu o naruszenia stwierdzone na podstawie analizy wykresówek.
Skarżący podnieśli ponadto, że organ nie zweryfikował danych zawartych na wykresówkach poprzez przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka oraz przeanalizowania listów przewozowych CMR celem prawidłowego zakwalifikowania ewentualnych naruszeń w oparciu o załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony organ I instancji w sposób błędny ustalił stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie krajów, do których wykonywany był transport wyłącznie na podstawie wykresówek. F. B. i L. B. podkreślili, że zgodnie z art. 15 ust. 5 a rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, kierowca wprowadza w urządzeniu rejestrującym, zgodnie z załącznikiem IB symbole państw, w których rozpoczyna i kończy dzienny okres pracy.
Powyższe dane kierowca wprowadza całkowicie w sposób ręczny lub automatycznie.
Z tego też względu w ocenie strony skarżącej poprzez pominięcie dowodów w postaci przesłuchań kierowców oraz listów przewozowych, organ nie ustalił, czy dany transport odbywał się na terenie Państw Członkowskich, gdzie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006, czy też poza obszarem Unii Europejskiej, gdzie zastosowanie znajdują przepisy Umowy AETR. Z kolei właściwe określenie kraju, do którego odbywał się transport, ma znaczenie dla powołania w decyzji właściwej podstawy prawnej oraz określenia liczby porządkowej naruszenia z załącznika do ustawy. Skarżący nadto wskazali, że organ nie wyjaśnił poprzez przesłuchanie kierowcy, dlaczego na rewersach wykresówek nie zostały umieszczone ewentualne zapisy.
Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść przepisów art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz treść lp. 10.2, 10.3 i 10.4 załącznika do tej ustawy. Następnie mając na uwadze art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1-5 i art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przeanalizował pobrane u przedsiębiorcy wykresówki kierowcy [...] W. O. i doszedł do wniosku, iż bezspornym w sprawie jest, że stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, skracania dziennego czasu odpoczynku i przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego miały miejsce. Poza tym na rewersach wykresówek nie zawarto adnotacji, która w myśl art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wskazywałaby na przyczyny odstąpienia od przestrzegania przepisów dotyczących maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy bądź też przyczyny nieprzestrzegania przepisów w zakresie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu.
Odnosząc się do argumentów strony Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że zgodnie z art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Winien również przeprowadzić regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006. W myśl art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenie przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa.
Z powyższego wynika więc, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek m.in. poinformowania kierowcy o konieczności nanoszenia na wykresówki, zgodnie z art. 12 ww. rozporządzenia przyczyn, z powodu których kierowca odstępuje od przestrzegania przepisów art. 6-9 tego rozporządzenia.
Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji stwierdzonych stanów faktycznych pod przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz prawidłowo zaklasyfikował stwierdzone naruszenie w oparciu o załącznik do ustawy o transporcie drogowym.
Wykresówki kierowcy W. O. zawierają wpisy odnośnie miejsca rozpoczęcia oraz zakończenia używania urządzenia rejestrującego. W oparciu o nazwy miejscowości, w których kierowca rozpoczynał oraz kończył używanie wykresówki, organ I instancji był w stanie ustalić, czy dany przewóz drogowy podlegał przepisom rozporządzenia (WE) nr 561/2006 czy też przepisom Umowy AETR. Ponadto strona nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że przewozy drogowe w kontrolowanym okresie wykonywane były w krajach będących jedynie stroną Umowy AETR, nie zaś rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Organ podkreślił, że z szeregu umów międzynarodowych zawartych przez Rzeczpospolitą Polską z państwami trzecimi, które są także stronami Umowy AETR, przy przewozie ładunków istnieje obowiązek uzyskania zezwolenia, które wydawane jest przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony.
Zgodnie bowiem z art. 30 ustawy o transporcie drogowym, Minister właściwy do spraw transportu wydaje przewoźnikowi drogowemu zezwolenie zagraniczne na przewóz rzeczy pod warunkiem posiadania przez niego odpowiedniej licencji. W niniejszej sprawie strona nawet nie uprawdopodobniła, iż takie zezwolenia były jej przyznawane.
Według oceny organu [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 6 k.p.a., albowiem sprawa została należycie wyjaśniona i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ I instancji właściwie zastosował przepisy prawa. Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie w charakterze świadka [...] W. O. organ odwoławczy stwierdził, że nie uwzględnił żądania strony w tym zakresie, albowiem zgłoszony przez stronę dowód dotyczy okoliczności już dostatecznie wyjaśnionych innymi dowodami.
Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego L. B. i F. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji,
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 3820/85 poprzez wydanie decyzji w zakresie cen pracy kierowcy wyłącznie w oparciu o naruszenia stwierdzone na podstawie analizy wykresówek.
Organ nie zweryfikował danych zawartych na wykresówkach poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz przeanalizowanie listów przewozowych CMR celem prawidłowego zaklasyfikowania ewentualnych naruszeń w oparciu o załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podali analogiczną argumentację, jak w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozpatrując sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Należy bowiem podnieść, iż nałożenie na skarżących kary pieniężnych nastąpiło wobec stwierdzenia licznych naruszeń w toku kontroli należącego do nich przedsiębiorstwa.
Kontrola rozpoczęła się w dniu [...] kwietnia 2009 r. W dacie tej obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095) w wersji po zmianie dokonanej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. – zmiana ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmiana niektórych ustaw (Dz. U. z 2009 r., Nr 18, poz. 97), która weszła w życie z dniem 7 marca 2009 r.
Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawarte w rozdziale V "Kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy" mają zastosowanie do kontroli prowadzonych przez organy Państwa, w tym przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.
Zgodnie z art. 77 ust. 6 ww. ustawy dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy.
W myśl art. 80a ust. 1 ww. ustawy kontrolę przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez kontrolowanego.
Zgodnie z art. 80a ust. 2 ustawy kontrola lub poszczególne czynności kontrolne, za zgodą kontrolowanego, mogą być przeprowadzane również w siedzibie organu kontroli, jeżeli może to usprawnić prowadzenie kontroli.
W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, w art. 83 ust. 1 wskazano, że czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym, nie może przekraczać:
- 1) w odniesieniu do mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych,
- 2) w odniesieniu do małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych,
- 3) w odniesieniu do średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych.
Organy orzekające w niniejszej sprawie, przeprowadzając kontrolę przedsiębiorstwa skarżących nie uwzględniły zmian stanu prawnego, obowiązujących od dnia 7 marca 2009 r. w zakresie przeprowadzania kontroli, m.in. możliwości jej przedłużenia, przerwania kontroli, ale po spełnieniu określonych warunków. Nowe uregulowania nałożyły na kontrolujących szereg obowiązków i wprowadziły zacytowany już art. 77 ust. 6, zgodnie z którym nie można wykorzystywać dowodów zebranych z naruszeniem przepisów ustawy.
W niniejszej sprawie kontrola skarżących rozpoczęła się w dniu [...] kwietnia 2009 r. a zakończyła się sporządzeniem protokołu z dnia [...] maja 2009 r., który został doręczony stronie w tej samej dacie. Organ nie wyjaśnił do jakiej kategorii przedsiębiorców należą skarżący i czy przy przeprowadzaniu kontroli doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a w związku z tym czy dowody uzyskane ewentualnie z naruszeniem czasu trwania kontroli mogą być wykorzystane we wszczętym postępowaniu administracyjnym.
Wskazane wyżej uchybienia pozwalają na postawienie organom naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej organ oceni zebrane dowody i wyda stosowną decyzję w tym zakresie.
Co do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd nie podziela ich słuszności i w tym zakresie popiera stanowisko zajęte przez organy orzekające w sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.