Uzasadnienie
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z [...] listopada 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budowlanych oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932) po rozpatrzeniu zażalenia E. D. (nazywanego dalej "Stroną", "Skarżącym"), utrzymała w całości w mocy postanowienie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] października 2013 r. nr [...] w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści uprawnień budowlanych wydanych przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z [...] grudnia 1993 r. nr [...].
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznych i prawnym sprawy:
Skarżący pismem z [...] czerwca 2013 r., w nawiązaniu do wniosku z [...] października 2012 r. oraz pisma organu z [...] października 2012 r. nr [...], wystąpił do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wyjaśnienie, w drodze postanowienia, wątpliwości odnośnie treści posiadanych przez stronę uprawnień budowlanych stwierdzonych w piśmie Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1993 r.
Skarżący wniósł o interpretację § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze zm.) w związku z odmiennością stanowisk wyrażanych przez poszczególne Urzędy Starostw Powiatowych – Wydziałów Budownictwa i Architektury, uznających, że ograniczenie kubatury do 1000 m3 dotyczy wszystkich budynków wymienionych w rozporządzeniu.
Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., znak: [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna Opolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła udzielenia wyjaśnień co do treści uprawnień budowlanych, stwierdzając, że wydanie takiego postanowienia nastąpiłoby z naruszeniem art. 113 § 2 K.p.a. W wyniku wniesionego przez Skarżącego pismem z [...] lipca 2013 r. zażalenia, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa postanowieniem z [...] września 2013 r., znak: [...] uchyliła zaskarżone postanowienie i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wobec powyższego Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa postanowieniem z [...] października 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. stwierdziła, że uzyskane przez Skarżącego uprawnienia budowlane upoważniają go do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej w zakresie sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 w zakresie rozwiązań architektonicznych. Ograniczenie kubatury dotyczy wszystkich wymienionych budynków i budownictwa.
Pismem z [...] października 2013 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z [...] października 2013 r., w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że sporządzanie projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3 dotyczy wszystkich wymienionych rodzajów budynków. Skarżący powołał się na rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), które rozszerzyło zakres uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji projektanta dla osób posiadających średnie wykształcenie techniczne z "budownictwa osób fizycznych" – budownictwo jednorodzinne i zagrodowe – o "inne budynki o kubaturze do 1000 m3, zezwalając tym samym na sporządzanie projektów m.in. budynków pawilonów handlowych, jak i małych zakładów rzemieślniczych, których kubatura nie przekracza 1000 m3
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, po zapoznaniu się z aktami sprawy ustaliła, że zażalenie strony nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy powołał się na art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wydane przez Wojewodę [...][...] grudnia 1993 r., nr [...], upoważnia Stronę w specjalności architektonicznej w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. Dokonując interpretacji uprawnień budowlanych uzyskanych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 z późn. zm.), Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, że ograniczenie kubatury dotyczy wszystkich wymienionych budynków i budownictwa, w czym przejawia się między innymi ograniczony zakres omawianych uprawnień. Tak więc, osoba posiadająca uprawnienia budowlane w powyższym zakresie może projektować: budynki jednorodzinne do 1000 m3, zagrodowe - do 1000 m3 oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3 w zakresie objętym specjalnością architektoniczną.
Ograniczenie kubatury budynków mieszkalnych dotyczy jednego segmentu budynku w zabudowie szeregowej oraz samodzielnej części budynku bliźniaczego. Ograniczenie kubatury dotyczy również rozbudowy obiektów budowlanych, których łączna kubatura, tj. istniejącego budynku, jak i nowoprojektowanego nie może przekroczyć 1000 m3. Organ na potwierdzenie prawidłowość dokonanej interpretacji w przedmiotowej sprawie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 742/06 oraz wyrok z 14 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 240/09.
Pismem z [...] grudnia 2013 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z [...] listopada 2013 r., nie zgadzając się ze stanowiskiem w nim zawartym.
Skarżący wyjaśnił, że w wyniku zmian gospodarczych w kraju nastąpiła zmiana rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., w wyniku której doszło do rozszerzenia zakresu uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji projektanta dla osób posiadających średnie wykształcenie techniczne z "budownictwa osób fizycznych", tzn. budownictwo jednorodzinne i zagrodowe, o "inne budynki o kubaturze do 1000 m3", tzn., że można sporządzać projekty m. in. budynków pawilonów handlowych i jak małych zakładów rzemieślniczych, których kubatura nie przekracza 1000 m3. Po wejściu w życie zmiany rozporządzenia interpretacja tego przepisu została wyjaśniona pismem Urzędu Wojewódzkiego w C. nr [...] z [...] listopada 1993 r., na które to pismo Skarżący powoływał się w pracy. Stanowisko w nim zawarte było honorowane, stanowiąc w innych starostwach podstawę do wydawania pozwoleń na budowę. Po wielu latach natomiast nastąpiła zmiana interpretowania uprawnień.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest wyjaśnienie w drodze postanowienia, w trybie art. 113 § 2 K.p.a. stwierdzenia przygotowania zawodowego Skarżącego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zawartego w piśmie Wojewody [...] z [...] grudnia 1993 r. nr [...].
Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 1991 r. w związku z nowelizacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r., osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogą wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3. Przed nowelizacją z dnia 18 lipca 1991 r., osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogły, na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1, wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w specjalności architektonicznej - w budownictwie osób fizycznych.
Na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia nowelizującego z dnia 18 lipca 1991 r., osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym tym rozporządzeniem.
Pojęcie zatem "budownictwa osób fizycznych" wyznaczające zakres przedmiotowy uprawnienia projektanta zostało zastąpione sformułowaniem obejmującym swym zakresem "budownictwo jednorodzinne, zagrodowe oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3".
Na tle powyższej zmiany przepisów doszło do rozbieżności w ustaleniu uprawnień Skarżącego do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji przytoczonego przepisu § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 1991 r. i wyjaśnienia, czy ograniczenie kubaturowe do 1000 m3, odnosi się tylko do "budownictwa innych budynków", czy również do "budownictwa jednorodzinnego" i do "budownictwa zagrodowego".
Rozstrzygając niniejszy problem należy wyjść od analizy przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), na podstawie której zostało wydane ww. rozporządzenia wykonawcze. Ustawa ta została wprawdzie zastąpiona ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), jednak jej art. 104 stanowi, że: "Osoby, które, przed dniem wejścia w życie ustawy, uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie". W ustawie zatem z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ustawodawca nie tylko nie zdefiniował pojęć "budownictwa jednorodzinnego" oraz "budownictwa zagrodowego", ale w ogóle nie wyróżnił takich kategorii budowlanych. Ustawa Prawo budowlane zdefiniowała natomiast pojęcie "obiektów budowlanych", którymi w świetle art. 2 ust. 1 były stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji.
Z przepisu tego wynika, że "obiektami budowlanymi" są "stałe i tymczasowe budynki" lub "inne stałe lub tymczasowe budowle", natomiast pojęcia "budownictwo jednorodzinne" oraz "budownictwo zagrodowe" mieszczą się w zakresie pojęcia "stałych budynków". Oznacza to, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał ograniczenie kubatury w § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia odnieść również do "budownictwa jednorodzinnego" i do "budownictwa zagrodowego", nie wyróżniałby tych pojęć, lecz w przepisie tym użyłby jedynie pojęcia "budynków o kubaturze do 1000 m3". Wyróżnienie w § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia pojęć: "budownictwa jednorodzinnego", "budownictwa zagrodowego" oraz "innych budynków", ma sens i odpowiada również ustawowej regulacji wówczas, jeżeli ograniczenie kubatury do 1000 m3, odnosi się jedynie do "innych budynków". Innymi słowy, w świetle analizowanych przepisów, zakres regulacji zinterpretowanej przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, obejmujący: "budownictwo jednorodzinne o kubaturze do 1000 m3, budownictwo zagrodowe o kubaturze do 1000 m3, oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3", byłby tożsamy z pojęciem "budynków o kubaturze do 1000 m3", tymczasem racjonalny prawodawca nie wprowadzałby w regulacji prawnej zbędnych pojęć prawnych.
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organy rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 1991 r., w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię przyjmując, że z przepisu tego wynika, że osoba posiadająca uprawnienia budowlane w zakresie z niego wynikającym może projektować: budynki jednorodzinne do 1000 m3, zagrodowe - do 1000 m3 oraz inne budynki o kubaturze do 1000 m3 w zakresie objętym specjalnością architektoniczną.
Stanowisko, że ograniczenie kubatury do 1000 m3, w § 2 ust. 2 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, odnosi się jedynie do "innych budynków", potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II OSK 857/08, choć z innych względów niż przedstawione powyżej.
W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się jedynie do budownictwa zagrodowego wskazał, że: "Dokonana zatem nowelizacja rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie zastąpiła pojęcie "budownictwo osób fizycznych" pojęciem "budownictwo zagrodowe". Zarówno jednak przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, zawarte w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ograniczenie w sporządzaniu projektów budynków o kubaturze przekraczającej 1000 m3 dotyczyło innych budynków niż budownictwo osób fizycznych, a po nowelizacji innych budynków niż budownictwo zagrodowe. Skoro zatem przedmiotowy projekt budowlany dotyczy budownictwa zagrodowego, nie odnosi się do niego powyższe ograniczenie".
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.