Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 184/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej,,zaskarżona decyzja") Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także "Organ",,,GITD") w sprawie z wniosku P. Sp. j. z siedzibą w S. (dalej także "Skarżąca",,,Strona") o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną GITD z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] – odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 kwietnia 2012 r. przy ul. [...] w N. nad N., na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował J.S., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem złomu stalowego w imieniu i na rzecz P. Spółka jawna. Przebieg kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia 12 kwietnia 2012 r.

W wyniku pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:

nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu - 11,95 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,95 t; podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej,,Organ I instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 1920 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych.

Na skutek złożonego przez Stronę odwołania - Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Następnie Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1733/13) oddalił ją.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2019 r. Strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Strona powołała się na art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej "K.p.a.") oraz przytoczyła wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej,,TSUE") z dnia 21 marca 2019 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego biorąc pod uwagę ww. wniosek, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 1920 złotych zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2013 r, nr [...].

W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że istota problemu podniesionego w treści uzasadnienia żądania Strony o wznowienie postępowania, sprowadza się m.in. do ustalenia, czy przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i uchylenia decyzji ostatecznej wydanej wobec Strony może być orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r. wydane w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tj. w ramach stwierdzenia uchybienia przez Państwo Członkowskie zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie Traktatów, na wniosek Komisji Europejskiej (KE).

Organ wskazał, że w badanej sprawie nie wyszły na jaw żadne nowe okoliczności, które byłyby znane Organowi w dniu wydania decyzji. Okoliczność, na którą powołuje się Strona, a więc na wyrok TSUE w sprawie C-127/17 z dnia 21 marca 2019 r., który nie istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej GITD z dnia [...] kwietnia 2013r. sprawia, że przesłanka ta nie została zrealizowana, co jednocześnie oznacza, że przywołana przez pełnomocnika Strony m.in. podstawa wznowienia (Skarżąca powołała się bowiem na cały art. 145 § 1 K.p.a.) tj. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie może spowodować uchylenia decyzji ostatecznej.

W przedmiotowej sprawie nie pojawiło się także żadne zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Wyrok TSUE wydany w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne, gdyż nie stanowił przesłanki prawnej, od której uzależnione było wydanie decyzji ostatecznej.

Organ zaakcentował, że orzeczenie TSUE z dnia 21 marca 2019 r., na które powołuje się Strona dotyczy kwestii przekroczenia przez pojazdy ciężarowe jednego z parametrów powodujących, że pojazd staje się nienormatywny. Podkreślił jednak, że wyrok powyższy nie stanowi samoistnej przesłanki, na podstawie której Organ mógłby wyeliminować z obrotu prawnego ostateczną decyzję administracyjną.

GITD nadmienił również, że wydając w dniu [...] kwietnia 2013 r. rozstrzygnięcie w sprawie [...] miał na względzie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez Organ I instancji, jak również ustalenia poczynione przez tenże organ administracji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Zauważył ponadto, że w trakcie kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2012 r. w miejscowości N. nad N. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz z naczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Podczas kontroli stwierdzono: przekroczenie nacisku na pojedynczej osi napędowej o 1,95 t. Konsekwencją powyższych ustaleń było stwierdzenie naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych.

Organ podkreślił, że przesłanki prawne, na których oparto żądanie wznowienia, zostały przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego określone w sposób jasny i precyzyjny. Z kolei z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych judykatura podkreśla, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem, z którego można skorzystać tylko w sytuacjach ściśle określonych w przepisach. W takim układzie procesowym, nie jest zasadnym stosowanie wykładni rozszerzającej do czego musiałoby się sprowadzić uznanie, iż dopuszczalnym jest wznowienie postępowania administracyjnego na skutek wyroku TSUE, który wskazano jako jedną z przesłanek wznowienia. Argumentację tę wzmacnia pośrednio także i ten argument, iż w doktrynie zdaje się dominować pogląd, iż każda wykładnia, w tym także wykładnia rozszerzająca, musi prowadzić do rezultatów, które mieszczą się w ramach znaczenia leksykalnego zwrotu, tzn. w ramach znaczenia określonego przez akceptowane reguły semantyczne danego języka (zob. bliżej L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s. 141 - 142.).

Bez wątpienia – zdaniem GITD - Strona w złożonym wniosku niejednokrotnie powołuje się na orzeczenie TSUE, jednakże ani Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, ani wydane przez niego orzeczenie nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów i przesłanek określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego dających podstawę do zmiany rozstrzygnięcia. Brak wspomnianej podstawy prawnej w przepisach K.p.a. uniemożliwia organom podjęcie jakichkolwiek działań naprawczych, w odniesieniu do rozstrzygnięć zapadłych w oparciu o przepisy krajowe, których zgodność z prawem Unii Europejskiej została w ostatnim czasie zakwestionowana wyrokiem TSUE z dnia 21 marca 2019 r. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione ani do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa, ani do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu.

Jednocześnie Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie dodatkowym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, jest fakt, iż w niniejszej sprawie upłynął już 5-letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 K.p.a., ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia.

Na ww. decyzję Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

1. - art. 91 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z w/w przepisem organy administracji, jak i sądy, są zobowiązane do przestrzegania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym,
2. - art. 19 ust. 1 TUE w związku z art. 46 Karty Praw Podstawowych, art. 10 WE poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z w/w zapisami w sytuacji gdy Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził naruszenie przepisów unijnych, wykładnia prawa krajowego powinna umożliwić wzruszenie ostatecznej decyzji o nałożeniu na przewoźnika kary, która była wydana w oparciu o przepisy krajowe niezgodne z przepisami unijnymi.

Zarzucając skarżonej decyzji powyższe Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej,,p.p.s.a")).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tj. przepis art. 147 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a.

Organ w przedmiotowej sprawie uznał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nie pojawiło się zagadnienie wstępne, które skutkowałoby obowiązkiem zawieszenia postępowania i stosownie do obowiązujących przepisów prawa, wystąpieniem do właściwego organu lub sądu o jego rozstrzygnięcie. Warto w tym miejscu zauważyć, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wskazuje się, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy załatwienie sprawy administracyjnej uzależnione jest od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jeżeli istnieje związek pomiędzy obydwoma sprawami, pozwalający uznać, że istnieje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., pomimo, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego miało miejsce w ramach odrębnego postępowania. Uznaje się bowiem, że wynik takiego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi zagadnienie wstępne na gruncie K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1753/11).

Nie jest więc konieczne dla zaistnienia przesłanki statuowanej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., aby organ w konkretnej sprawie, zawieszając postępowanie, zobowiązany był do zainicjowania postępowania przed właściwym sądem lub organem. Wystarczy, że wynik takiego postępowania, które już się toczy, będzie miał wpływ na treść decyzji.

Jak stanowi zaś art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W myśl art. 100 § 2 K.p.a., jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 K.p.a.). Wznowienie na tej podstawie wymaga, po pierwsze, ustalenia, jaki był wpływ rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na treść decyzji, po drugie – porównania treści rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy z rozstrzygnięciem tego zagadnienia przez właściwy organ.

W ocenie Sądu, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej.

Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a.

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, (sygn. akt VI SA/Wa 2144/19), TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne &Heitz NV vs. ProductschapvoorPluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją;

1. 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji;
2. 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank&Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławensekretar na Ministerstwo na wytreszniteraboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego.

Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

Tymczasem Komisja Europejska (dalej także,,Komisja") w skardze do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesionej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zarzuciła, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s.

1) (dalej,,Dyrektywa Rady 96/53"), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy Rady 96/53. Komisja zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do Dyrektywy Rady 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 ustawy treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ww. ustawy ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w Dyrektywie Rady 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.

Wskutek rozpoznania skargi Komisji, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, uznał, że nakładając na przedsiębiorstwo transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej łącznie na podstawie przepisów art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/ w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika 1 do Dyrektywy Rady 96/53.

Tym samym sprzeczne z Dyrektywą Rady 96/53 było przyjęcie co do zasady możliwości obniżenia kryterium dopuszczalnych nacisków osi, na niektórych z dróg do 10 t. i do 8 t, gdyż wszystkie pojazdy winny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. na Skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 1920 zł. z tytułu stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 1,950 t. (rzeczywisty nacisk pojedynczej osi napędowej wyniósł 11,950 t.).

Wysokość kary pieniężnej wyliczona została w oparciu o postanowienia załącznika nr 2 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) za przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 10 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych w ten sposób, że w związku z przekroczeniem nacisku osi powyżej 11,0 t do 11,5 t naliczono - 1140 zł. kary pieniężnej a za przekroczenie nacisku osi powyżej 11,5 t – 780 zł. W konsekwencji łącznie kara pieniężna została określona w wysokości 1920 zł. (1140 zł + 780 zł.).

Nie ulega wątpliwości, że w świetle wspomnianego wyroku TSUE, kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie była możliwość ukarania Skarżącego za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Naklo nad Notecią ul. Nowa na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi 10 t.

W świetle wyroku TSUE należy zaś uznać, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy nałożoną karę pieniężną (w wysokości określonej dla przekroczenia do 11,5 tony) za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową na drodze krajowej nr [...] na której dopuszczalny jest ruch pojazdów o naciskach osi 10 t narusza art. 3 oraz art. 7 w związku z pkt 3.4 załącznika nr I Dyrektywy Rady 96/53 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Nakłada bowiem sankcję administracyjną za naruszenie niezgodne z normami określonymi ww. przepisami unijnymi w zakresie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony.

Zatem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. po pierwsze pojawiło się zagadnienie wstępne, a po drugie zostało ono rozstrzygnięte przez właściwy sąd - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odmiennie od oceny przyjętej przez organ przy wydaniu ww. decyzji. A, jak już wyżej wskazano, w myśl art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

W konsekwencji Główny Inspektor Transportu Drogowego pomimo ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., pozostawił w obrocie decyzję, w zakresie wskazanym powyżej, wprost sprzeczną z prawem unijnym. Nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie, tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t - w wysokości określonej dla przekroczenia nie przenoszącego 11,5 t. W świetle wyroku TSUE nie było podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu (tj. do 10 t) jako warunku przemieszczania się po polskich drogach publicznych.

W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych, stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący ponad 10 ton ale nieprzekraczający 11,5 tony, w istocie nie powodował przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do Dyrektywy Rady 96/53 na poziomie 11,5 t a to z kolei nie powinno prowadzić do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie nacisku osi napędowej we wskazanym powyżej zakresie.

Gdyby więc przy wydaniu decyzji GITD zastosował prawo unijne, to zgodnie z orzeczeniem TSUE, nie powinno było dojść do nałożenia kary pieniężnej w sprawie w omawianym tutaj zakresie. Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I Dyrektywy Rady 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 tony, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 ton nie mógł stanowić podstawy nałożenia na Skarżącego sankcji administracyjnej w zakresie wyliczonym za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na pojedynczą oś napędową powyżej 10 t do 11,5 t.

W realiach przedmiotowej sprawy rację ma natomiast organ, że upłynął już 5 letni termin przedawnienia wynikający z art. 146 K.p.a., ograniczający dopuszczalność uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Stosownie bowiem do art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Przepis ten ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których organy administracji publicznej tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nie ma tu znaczenia samo wszczęcie postępowania wznowieniowego, gdy, jak wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1521/11, biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 K.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku postępowania.

Czym innym jest skuteczne zainicjowanie postępowania wznowieniowego a czym innym dopuszczalność merytorycznego w nim orzekania, uzależniona od terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a., którego upływ ma charakter obiektywny i ostateczny (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 487/18).

Pozostaje jednak w błędzie Organ, stwierdzając, że sam upływ pięcioletniego terminu statuowanego w art. 146 K.p.a. miałby być dodatkowym i wystarczającym argumentem przemawiającym przeciwko możliwości uchylenia decyzji. Gdy organ podejmie postępowanie wznowieniowe i stwierdzi, że upłynął już termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., to fakt ten nie zwalnia go z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z regułami art. 7 i 75-88a K.p.a., co do przyczyn wznowienia. Natomiast w przypadku stwierdzenia braku przesłanek do wznowienia postępowania, organ wyda decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a w razie stwierdzenia podstaw wznowienia - decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. (por. C. Martysz, Komentarz do art. 146 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX i powołane tam orzeczenia).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2014 r. (sygn. akt II GSK 450/13), należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ uzna, że wystąpiły przesłanki uchylenia decyzji od sytuacji gdy przesłanek tych nie stwierdzi. W pierwszym z tych przypadków, organ powinien, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wyjaśnić, z jakich powodów nie można było uchylić decyzji. Jeżeli jednak po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdzi, że nie było podstaw do uchylenia decyzji, powinien odmówić uchylenia decyzji, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie Organ, nie dopatrując się zaistnienia przesłanek statuowanych w art. 145 § 1 K.p.a., działając w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r.

Sama kwestia upływu terminu z art. 146 K.p.a. przy takim rozstrzygnięciu jest irrelewantna. Ma ona natomiast istotne znaczenie w sprawie z uwagi na błędną ocenę Organu odnośnie braku ziszczenia się, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., przesłanki wznowienia postępowania, jaką jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odmiennie od oceny przyjętej przez GITD przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na upływ terminu z art. 146 K.p.a., organy nie będą miały możliwości uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.

Natomiast, w takiej sytuacji, organ zobowiązany jest do stwierdzenia, na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013r. w zakresie w jakim nakłada na Skarżącego karę pieniężną za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na pojedynczą oś napędową powyżej 10 t do 11,5 t na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t wydana została z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji a związanych z upływem pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 K.p.a.

W świetle zaistniałego stanu faktycznego oraz przekroczenia przez Skarżącą dopuszczalnych nacisków na pojedynczą oś napędową powyżej 11.5 t. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Strony o zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013r. i umorzenie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym oraz 17 zł. tytułem opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.