Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję tego samego organu z [...] września 2018 r. nakładającą na [...] Sp. z o. o. w B. nakładającą na tę spółkę karę pieniężną 200 000 złotych z tytułu prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez zezwolenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 112 ust. 1 pkt 1, art. 115 ust. 1 pkt 5b i 8, art. 127 ust. 2, art. 127d ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.), zwanej dalej "u.p.f.".
Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją z [...] czerwca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny cofnął skarżącej udzielone jej w 2009 r. zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w B. przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] października 2015 r. Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Decyzja ta została doręczona skarżącej [...] listopada 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny [...] listopada 2015 r., załączając dokumentację fotograficzną oraz paragon, zawiadomił Głównego Inspektora Farmaceutycznego o tym, że skarżąca – pomimo doręczenia decyzji z [...] czerwca 2015 r. – prowadzi nadal aptekę ogólnodostępną. Postanowieniem z 21 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi na decyzję z [...] czerwca 2015 r. wstrzymał wykonanie tego aktu. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 672/16. Skarga na decyzję cofającą zezwolenie została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2016 r.
Ustalenia te stały się podstawą wydania w dniu [...] września 2018 r. decyzji przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego nakładającej na skarżącą karę pieniężną w wysokości 200 000 złotych z tytułu prowadzenia apteki ogólnodostępnej bez zezwolenia. W uzasadnieniu wskazano, że spółka pomimo wydania w stosunku do niej decyzji ostatecznej o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, działalność tę kontynuowała. Organ wyjaśnił, że decyzja ta podlegała wykonaniu aż do doręczenia postanowienia Sądu wstrzymującego ten skutek, a więc – jak przyjął organ – około pięć miesięcy. Odwołując się do przesłanek wymiaru kary z art. 127 ust. 2 p.f. organ wziął pod uwagę czas trwania naruszenia, wartość sprzedaży z tego okresu, znaczną wagę naruszenia oraz świadomość strony co do tego, że apteki po cofnięciu zezwolenia prowadzić nie można.
Wydając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Farmaceutyczny przyjął, że skarżąca popełniła jedno z poważniejszych naruszeń unormowanych w Prawie farmaceutycznym, a stan bezprawności trwał około pięciu miesięcy. Dlatego zarówno fakt nałożenia kary, jak i jej wysokość były uzasadnione. Organ wskazał, że złożone przez skarżącą zestawienie sprzedaży z okresu pomiędzy [...] listopada 2015 r. a [...] marca 2016 r., bilans na [...] grudnia 2017 r. oraz rachunek zysków i strat za 2017 r. nie mogły doprowadzić do obniżenia kary, bo zestawienie sprzedaży dotyczy jedynie leków, a ponadto nie zostało przez nikogo podpisane. Z kolei zła sytuacja finansowa spółki, wykazana w dokumentach księgowych za 2017 r. nie mogła mieć – zdaniem organu – wpływu na wysokość nałożonej kary.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, niewyjaśnienie sprawy i nałożenie kary rażąco wysokiej, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione ani dowodów, na których się oparł. Ponadto strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 127 ust. 2 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nałożenie kary rażąco wysokiej, podczas gdy uwzględniając okoliczności sprawy i sytuację skarżącej, powinna ona zostać ustalona na minimalnym poziomie. Decyzję zaskarżono w całości wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Stan faktyczny tej sprawy nie budzi większych wątpliwości, choć organy nie ustrzegły się pewnych nieścisłości, niemających jednak żadnego wpływu na trafność podjętej decyzji. Nie można organowi przypisać naruszenia art. 7 ani art. 77 § 1 k.p.a. Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca pomimo wydania i doręczenia jej decyzji ostatecznej o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w B. przy ul. [...] kontynuowała tę działalność. Wprawdzie wykonalność tej decyzji została wstrzymana w drodze udzielonej przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej, jednak nastąpiło to po wielu miesiącach od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Postanowieniem z 21 marca 2016 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wstrzymano wykonalność wskazanej decyzji, jednak nie można pomijać faktu, że orzeczenie to zostało zaskarżone zażaleniem. Po myśli art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dopiero prawomocne postanowienie w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej wywołuje skutki prawne.
Dlatego wykonalność decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej została wstrzymana dopiero wraz z doręczeniem stronom postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2016 r. W konsekwencji, stan bezprawnego zachowania skarżącej trwał w istocie dłużej niż przyjęto to w zaskarżonej decyzji. Pomiędzy doręczeniem w dniu [...] listopada 2015 r. podlegającej wykonaniu decyzji cofającej zezwolenie a udzieleniem stronie ochrony tymczasowej upłynęło zatem nie pięć, lecz aż osiem miesięcy.
Przepis art. 127 ust. 1 p.f. formułuje jasny zakaz prowadzenia działalności w postaci apteki ogólnodostępnej bez stosownego zezwolenia. Z kolei w ustępie 2 art. 127 p.f. zamieszczono normę sankcjonującą wobec zachowania naruszającego wspomnianą normę sankcjonowaną. Przepis ten umocowuje organ do wymierzenia takiemu sprawcy kary pieniężnej w wysokości do 500 000 złotych. Do kryteriów, które organ obowiązany jest wziąć pod uwagę ustalając wysokość nakładanej kary zaliczono okoliczności oraz zakres naruszenia przepisów ustawy.
W zaskarżonej decyzji wnikliwie, przekonująco i stanowczo wyjaśniono nie tylko motywy nałożenia kary, ale i jej wymiar. Wskazano, trafnie zresztą, że na wysokość kary musiał mieć wpływ stan świadomości i w postać zamiaru skarżącej, która w sposób nie tylko zawiniony, ale działając wręcz kierunkowo, systematycznie, przez wiele miesięcy łamała jeden z podstawowych przepisów regulujących prowadzenie działalności reglamentowanej generując w ten sposób przychód, którego nie uzyskałaby, gdyby postępowała zgodnie z prawem. Tego rodzaju zachowanie tolerowane być nie może. Wymierzona sankcja oddziaływać musi w tym przypadku nie tylko indywidualnie, ale spełniać cele prewencji generalnej, a więc oddziałując społecznie, na innych uczestników rynku w taki sposób, by skutecznie zniechęcić do powielania podobnych zachowań. Kara została wymierzona poniżej połowy ustawowego zagrożenia, dlatego nie można powiedzieć, że jest nadmierna, czy drakońska.
Zasadnie organ pominął nieudokumentowane należycie zestawienia sprzedaży niektórych produktów, bowiem nie prezentowały one danych w sposób wiarygodny. Natomiast to, że w 2017 r. sytuacja skarżącej pogorszyła się nie mogła mieć wpływu na jej odpowiedzialność za bezprawne zachowanie popełnione dwa lata wcześniej. Trafnie więc nie skupiał się organ na analizowaniu danych księgowych spółki za 2017 rok. Wbrew twierdzeniom skargi, w zaskarżonej decyzji wskazano fakty, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, podano dowody, z których korzystano. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne, logiczne i przekonujące. Nie narusza zatem decyzja art. 107 § 1 pkt 6 ani art. 107 § 3 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.