Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej /dalej zwany Prezesem UKE/ utrzymał w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] lipca 2007r. umarzającą postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Telekomunikacji i Poczty /Prezesa URTiP/ z dnia [...] listopada 2005r. w sprawie zmiany decyzji o przydziale i sposobie wykorzystania częstotliwości przydzielonej na rzecz P.K. spółka z o.o. /dalej określana jako P.K/. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. na wniosek P.K. złożony w trybie art.155 kpa, Prezes URTiP zmienił, co do sposobu wykorzystania częstotliwości, decyzję z dnia [...] grudnia 1991r., na mocy której P.K. uzyskała na czas do 31 grudnia 2016r. przydział częstotliwości usytuowanych w przedziałach częstotliwości [...] do wykorzystania na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do realizacji łączności wyłącznie między urządzeniem abonenckim ruchomym bądź stacjonarnym, a stacją bazową, pracującymi wyłącznie w radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego określanej nazwą: sieć NMT 450, działającej w analogowym systemie NMT450 w paśmie częstotliwości [...]. Na mocy tej zmiany P.K. mogła wykorzystywać częstotliwości zarezerwowane decyzją z dnia [...] grudnia 1991r. na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie stałej z wykorzystaniem technologii CDMA oraz NMT 450 i w służbie ruchomej z wykorzystaniem technologii NMT 450.
Po dokonaniu omawianej zmiany sposobu wykorzystania przydzielonej PTK częstotliwości, spółka P. wystąpiła do Prezesa UKE w kwietniu 2006r. z dwoma wnioskami:
1/ o dokonanie na jej rzecz rezerwacji częstotliwości w paśmie [...] czyli w przedziałach częstotliwości przyznanych w 1991r. P.K., a wykorzystywanych w sposób objęty decyzją z dnia [...] listopada 2005r. tj. również w systemie CDMA/ oraz 2/ o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2005r. zmieniającej sposób wykorzystania częstotliwości.
Prezes UKE odmówił rezerwacji wnioskowanej częstotliwości na rzecz P., a skarga na decyzję w tej sprawie toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą VI SA/WA 1/07.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Prezes UKE odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2005r. uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem interesu prawnego po stronie P. P złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Przed rozpoznaniem tego wniosku WSA wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007r. /VI SA/WA 1/07/ WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję o odmowie przydziału na rzecz P. częstotliwości w paśmie [...]. Uznając motywy tego rozstrzygnięcia za istotne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005r. pismem z dnia 30 kwietnia 2007r. P. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności do czasu doręczenia jej wyroku z dnia 13 kwietnia 2007r. Jako podstawę swego wniosku wskazała art.97 § 1 p4 kpa.
W piśmie z dnia 24 maja 2007r. P.K /uprawniona z decyzji z [...] listopada uczestniczka postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji/ nie wyraziła zgody na zawieszenie postępowania.
Pismem z dnia 24 maja 2007r. P. cofnęła wniosek o zawieszenie postępowania.
Prezes UKE decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005r. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał art.105 § 1 kpa w związku z art.206 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 171, poz.1800 z późn. zmianami, zwane dalej Pt./. W uzasadnieniu wskazał, że ponieważ P. cofnęła wniosek o zawieszenie postępowania, postępowanie o zawieszenie postępowania stało się bezprzedmiotowe, zatem zostało umorzone.
Niezależnie od decyzji powyższej Prezes UKE kontynuując /po cofnięciu wniosku o zawieszenie postępowania / postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005r. decyzją z dnia [...] lipca 2007r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2007r. o odmowie wszczęcia postępowania.
P. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o umorzeniu postępowania o zawieszenie. Zarzuciła, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art.105 § 1kpa, 104 kpa i 101 § 1 kpa. Wskazała, że kwestie wpadkowe /proceduralne/ nie stanowią sprawy administracyjnej w rozumieniu art.1kpa i nie mogą być załatwiane w drodze decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] Prezes UKE utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję /o umorzeniu postępowania o zawieszenie postępowania/. Jako podstawę prawną swego działania podał art.138 § 1 p.1 w związku z art.127 § 3 kpa. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że wobec cofnięcia wniosku o zawieszenie postępowania, postępowanie o zawieszenie stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła na tę decyzję P. i ta skarga jest przedmiotem niniejszego postępowania. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie:
1/ art.101 § 1 i 123 § 1 i § 2 kpa - poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia w formie decyzji zamiast postanowienia.
2/ art.104 § 2 kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zawieszenia mimo, że decyzja ta nie rozstrzyga sprawy administracyjnej w rozumieniu art.1 p.1 kpa, 3/ art.14 § 1 i § 2 w związku z art.206 Pt. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania o zawieszenie postępowania mimo, że sprawa administracyjna została wcześniej zakończona decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2007r.
4/ art.105 § 1 kpa w związku z art.206 ust.1 Pt. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, mimo że rozstrzygnie to dotyczyło tylko kwestii wpadkowej, proceduralnej.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że po cofnięciu wniosku o zawieszenie postępowania postępowanie o zawieszenie stało się bezprzedmiotowe. Wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania podobnie jak postanowienia w toku postępowania administracyjnego są rozstrzygnięciami proceduralnymi. Nawet jeśli uznać, że w sprawie powinno zostać wydane postanowienie, a nie decyzja to brak podstaw do uchylenia wydanej decyzji, nazwa aktu nie jest bowiem istotnym jego elementem. Zaskarżona decyzja zawiera natomiast wszystkie elementy istotne dla postanowienia. Złożenie wniosku o zawieszenie rozpoczyna nowe wpadkowe postępowanie, które musi zakończyć się odrębnym rozstrzygnięciem, choć pozostaje w związku z postępowaniem głównym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.
Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona.
Przede wszystkim przypomnieć należy, że akty administracyjne są podstawową formą działania administracji i stanowią orzeczenia organu administracyjnego jednostronnie określające prawa i obowiązki konkretnego adresata. Akty administracyjne wydane w trybie kpa to decyzje i postanowienia. Decyzje zasadniczo rozstrzygają sprawę co do istoty, zaś postanowienia dotyczą spraw proceduralnych. Swoistym wyjątkiem jest decyzja o umorzeniu postępowania, która nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy i kończy definitywnie sprawę administracyjną. W tym sensie stanowi więc rozstrzygnięcie o sprawie administracyjnej. Zgodnie z art.105 § 1 kpa decyzja o umorzeniu postępowania może być wydana, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszelkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu /por.
W.Chróścielewski, Jan Paweł Tarno "Postępowanie administracyjne zagadnienia podstawowe" Difin, Warszawa 2002, s.114. Decyzja o umorzeniu postępowania zamyka zatem sprawę administracyjną bez merytorycznego rozstrzygnięcia.
Postanowienia z zasady nie kończą postępowania administracyjnego, podejmowane są w toku postępowania i dotyczą kwestii procesowych. Taką kwestią procesową wymagającą wydania postanowienia jest właśnie zawieszenie postępowania. Jak wiadomo, zgodnie z art. 97 kpa i 98 kpa zawieszenie postępowania, w zależności od przyczyny zawieszenia, następuje z urzędu lub na wniosek strony. O zawieszeniu lub odmowie zawieszenia organ orzeka postanowieniem, na które służy zażalenie. Postanowienie w kwestii zawieszenia postępowania nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, a jedynie rozstrzyga o tym czy wstrzymać postępowanie administracyjne z uwagi na wystąpienie przyczyn wymienionych w kpa.
Takie uregulowanie rozstrzygnięcia w kwestii zawieszenia nie oznacza jednak, że wniosek strony o zawieszenie, który zostaje cofnięty przed jego rozpoznaniem, wymaga jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Wniosek procesowy złożony przez stronę, a takim jest wniosek o zawieszenie postępowania, cofnięty przez tę stronę zanim organ zdążył go rozstrzygnąć stosownym postanowieniem, przestaje po prostu funkcjonować w postępowaniu i brak podstawy prawnej do rozstrzygania o takim wniosku. Ten wniosek nie stał się bezprzedmiotowy, jego po prostu nie ma, gdyż został skutecznie cofnięty przez stronę będącą jego dysponentem. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości orzekania w jakiejkolwiek formie, a w szczególności w formie decyzji, o cofniętym i nieistniejącym już wniosku.
W sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniom organu, żadne postępowanie o zawieszenie postępowania nie zostało wszczęte. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony wniosek o zawieszenie tego postępowania, a następnie wniosek ten został cofnięty. Skutkuje to tym tylko, że w sprawie nie ma już wniosku o zawieszenie postępowania, a zatem nie potrzeba o nim rozstrzygać w jakikolwiek sposób, a postępowanie toczy się nadal, tak jakby wniosek nie został złożony. Strona w toku postępowania ma prawo podejmować różne czynności procesowe, a dopóki nie wywrą one skutku procesowego może od nich odstępować i zmieniać swoje stanowisko. Może np. zgłosić wniosek dowodowy, a następnie jeszcze przed przeprowadzeniem wnioskowanego dowodu cofnąć ten wniosek. Nie wymaga to oczywiście żadnego umorzenia postępowania w kwestii takiego wniosku. Jedynie skuteczne wniesienie a następnie cofnięcie środków odwoławczych powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego poprzez ich wniesienie. Konieczność taka wynika z wyraźnej dyspozycji art.138 § 1 p. 3 kpa.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania o zawieszenie postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej, a zatem zgodnie z art. 156 § 1 p.2 kpa wydane decyzje dotknięte były wadą nieważności.
Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 § 1 p.2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 p.2 kpa stwierdził nieważność obu zaskarżonych decyzji i w ten sposób wyeliminował je z obrotu prawnego. Ponieważ nie ma potrzeby wydawania rozstrzygnięcia co do cofniętego wniosku o zawieszenie postępowania, organ nie będzie dalej prowadził postępowania w tej kwestii.
O niewykonywaniu decyzji objętych stwierdzeniem nieważności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a w związku z w związku z § 14 ust.2, p.1, lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu /Dz.U. nr 163, poz.1349 z późn. zmianami/ i zasądził: kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 240,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.