Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 1pkt 2, § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2004 r. Nr 129, poz. 1369), a także § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481) – po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki P.sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie ustalenia opłaty pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym autostrady [...] (działka nr [...]) na terenie [...] w B. wieży telefonii komórkowej (obiekt + teren wygrodzony oraz kabel energetyczny) w okresie od [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. – utrzymał w mocy w/w decyzję.
Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] października 2005 r. P. sp. z o.o. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział w P. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego autostrady [...] (działka nr [...]) na terenie Obwodu Utrzymania Autostrady w B. w celu dalszej eksploatacji wieży telefonii komórkowej przez okres od dnia [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. oraz o ustalenie wysokości opłaty pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz sposobu jej uiszczenia. W uzasadnieniu skarżąca spółka poinformowała, iż posiada już stosowną decyzję wydaną w dniu [...] grudnia 2004 r. ważną za okres do dnia [...] grudnia 2004 r., lecz zamierza po tym dniu nadal pozostawić urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej w pasie drogowym w/w autostrady.
W wyniku rozpatrzenia wniosku, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz stosownych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków zezwoleń na zajęcie pasa drogowego - wydał w dniu [...] listopada 2005 r. decyzję nr [...], na podstawie której ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym wnioskowanej przez P.sp. z o.o. wieży telefonii komórkowej (obiekt + teren wygrodzony oraz kabel energetyczny) w okresie od [...] grudnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2006 r., określając jej wysokość na kwotę 32.327,52 zł i wskazując jednocześnie termin oraz sposób jej uiszczenia.
W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na stosowne przepisy szczegółowo wskazał sposób wyliczenia powyższej kwoty za poszczególne elementy składające się na obiekt nazwany przez wnioskodawcę "stacją bazową telefonii komórkowej".
Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. skarżąca spółka P. sp. z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego pod stację bazową telefonii komórkowej, skarżąca zarzuciła Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad naruszenie polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa i w konsekwencji niewłaściwe ustalenie wysokości należnej opłaty. Skarżąca stwierdziła, że przy wyliczeniu opłaty za urządzenia stacji bazowej zastosowano przepisy § 1 pkt 3 i § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, tym samym traktując umieszczenie urządzeń stacji bazowej jako umieszczenie w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego albo jako umieszczenie reklamy.
Tymczasem – zdaniem skarżącej spółki – stację bazową telefonii komórkowej należy zakwalifikować jako urządzenie infrastruktury technicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co winno skutkować zastosowaniem w sprawie niższej opłaty wynikającej z § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, iż przy wyliczeniu opłaty za teren wygrodzony pod stację bazową telefonii komórkowej zastosowano § 1 pkt 4 i § 2 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r., traktując tym samym ten teren, jako zajęty na prawach wyłączności w celach innych, niż wymienione w § 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Tymczasem – w ocenie skarżącej spółki – wygrodzony teren stacji należy potraktować również jako teren dotyczący urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 1 pkt 2 rozporządzenia), albowiem teren ten jest zajęty wyłącznie w celu korzystania ze stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. urządzeń infrastruktury technicznej.
Zdaniem strony to, że w świetle § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie pobiera się za ten teren opłaty, nie uzasadnia stosowania w sprawie § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, że nie kwestionuje sposobu wyliczenia przez organ opłaty za umieszczenie w pasie drogowym kabla energetycznego.
W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku strony skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz stosownych unormowań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także odpowiednich przepisów wykonawczych zawartych m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w przedmiocie ustalenia opłaty pieniężnej za zajęcie pasa drogowego autostrady [...]. W uzasadnieniu decyzji organ – ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących mylnego niezakwalifikowania stacji bazowej telefonii komórkowej do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – stwierdził, iż kryterium kwalifikacji do naliczenia stosownych opłat był fakt konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę dla wieży telefonii komórkowej, które wydał Wojewoda [...] (decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.), co potwierdza, że jest to obiekt budowlany.
Wobec powyższego – zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – prawidłowe było zastosowanie w zaskarżonej decyzji § 1 pkt 3 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ stwierdził ponadto, iż niezasadny jest zarzut dotyczący wyliczenia opłaty za teren wygrodzony z działki [...] tylko dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ wskazał, iż – wbrew zarzutom strony skarżącej – część działki nr [...], którą wygrodził inwestor wokół wieży telefonii komórkowej, stanowi teren użytkowany wyłącznie w celu korzystania z tej stacji, bez możliwości dostępu do tego miejsca osób postronnych.
Wobec tego – zdaniem organu – należy uznać, iż jest to teren użytkowany na prawach wyłączności i z tego tytułu musi podlegać odrębnej opłacie (poza opłatą za samą wieżę), zgodnie z przepisem § 1 pkt 4 i § 2 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia.
Pismem z dnia [...] września 2006 r. P. sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. skarżąca spółka zarzuciła Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) przepisu § 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – poprzez przyjęcie, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest umieszczonym w pasie drogowym obiektem budowlanym niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (§ 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia), zamiast – urządzeniami infrastruktury technicznej niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 1 pkt 2 rozporządzenia);
- b) przepisu § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. – poprzez przyjęcie, że w sprawie należy ustalić opłatę za każdy dzień zajęcia powierzchni według stawki z § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), a nie stawkę roczną na podstawie § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia;
- c) przepisu § 1 pkt 2 i pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. – poprzez uznanie terenu wygrodzonego pod stację bazową telefonii komórkowej za przypadek zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych, niż wymienione w § 1 pkt 1-3 (na podstawie § 1 pkt 4), zamiast uznać za teren dotyczący urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 1 pkt 2);
- d) przepisu § 2 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. – poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie do ustalenia opłaty za wygrodzony teren stacji bazowej, mimo że w świetle powołanych przepisów oraz art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych brak podstawy prawnej do ustalenia w tym przypadku opłaty.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej – podtrzymując dotychczasowe stanowisko – stwierdził, iż w niniejszej sprawie doszło do rozbieżności na temat zakwalifikowania celu, na jaki został zajęty pas drogowy, co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenie przez organ stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona podniosła, iż argumentacja organu odwołująca się do wydanego pozwolenia na budowę jest niewłaściwa, albowiem pomija fakt, że w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) również urządzenia mogą być uznane za obiekty budowlane. Oznacza to, że odwołanie się w niniejszej sprawie do Prawa budowlanego nie pozwala na rozgraniczenie zakresu zastosowania § 1 pkt 2 od § 1 pkt 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. W ocenie skarżącej spółki P. sp. z o.o. rozgraniczenie to może nastąpić wyłącznie poprzez przyjęcie, że poza zakresem § 1 pkt 3 spornego rozporządzenia pozostają takie obiekty budowlane, które są zarazem urządzeniami infrastruktury technicznej.
Do takich obiektów należy zastosować § 1 pkt 2 rozporządzenia. Według strony obiekt wybudowany przez P. sp. z o.o. spełnia te wymogi, gdyż jest to urządzenie infrastruktury technicznej służące zapewnieniu łączności przy wykorzystywaniu technologii radiowej. Zdaniem strony jest to jedyna funkcja spełniana przez ten obiekt. W następstwie zastosowania w sprawie § 1 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia opłata roczna za lokalizację stacji bazowej powinna wynosić 145,20 zł. Odnosząc się z kolei do kolejnej z ustalonych przez organ opłat, skarżąca spółka stwierdziła, że odwołanie się w zakresie opłaty za wygrodzony pod stację bazową telefonii komórkowej teren do "wyłączności" w korzystaniu z terenu - uznać należy za chybione. Według skarżącej spółki zajęcie pasa drogowego w przypadkach wskazanych w § 1 pkt 1-3 rozporządzenia również może bowiem następować na prawach wyłączności, a więc nie jest to kryterium decydujące dla ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącej istotne jest, w jakim celu zajęto pas drogowy. Według P. sp. z o.o. zastosowanie w sprawie § 1 pkt 4 rozporządzenia może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy łącznie spełnione zostają następujące przesłanki: 1) dochodzi do zajęcia pasa drogowego;
- 2) na prawach wyłączności;
- 3) w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3. W ocenie skarżącej trzecia z wymienionych przesłanek nie została spełniona w niniejszej sprawie, albowiem zajęcie terenu wygrodzonego nastąpiło wyłącznie w celu korzystania ze stacji bazowej telefonii komórkowej (dostępu do niej), a więc korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro jest to cel wymieniony w § 1 pkt 2 rozporządzenia, to – zdaniem strony – w sprawie brak jest podstaw do zastosowania § 1 pkt 4, a w konsekwencji § 2 ust. 1 pkt 5 cyt. rozporządzenia. Skarżąca podtrzymała ponadto dotychczasowe stanowisko odnośnie wyliczenia opłaty za umieszczenie w pasie drogowym kabla energetycznego.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż ustawa o drogach publicznych nie zawiera zarówno definicji obiektu budowlanego, jak i definicji urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niemniej – zdaniem organu – należy w takiej sytuacji odnieść się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych. Odnośnie pojęcia obiektu budowlanego organ odniósł się do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 3 pkt 1), zaś jeśli chodzi o pojęcie urządzenia infrastruktury technicznej - do przepisu § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430).
W konsekwencji organ uznał, że wolno stojący maszt antenowy nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz obiektem budowlanym. Ustosunkowując się do zarzutów związanych z opłatą wyliczoną za zajęcie pasa pod teren wygrodzony, organ stwierdził, że w przypadku niniejszej sprawy, gdzie pas drogowy zostaje zajęty zarówno pod umieszczenie obiektu budowlanego, jak i wygrodzona zostaje dalsza część tego pasa drogowego wokół tego obiektu, to zarządca drogi ma obowiązek naliczenia opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności.
Obecny na rozprawie w dniu [...] grudnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej spółki podniósł, że obiekt posadowiony przez P[...] sp. z o.o. na pasie drogowym jest stacją bazową telefonii komórkowej, na którą składają się: wieża konstrukcji stalowej, na której zamontowane są anteny, budynek technologiczny zawierający niezbędne urządzenia oraz ogrodzony plac. To wszystko razem – zdaniem strony skarżącej – stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. Następnie pełnomocnik skarżącej spółki – prostując swoje wcześniejsze oświadczenie – stwierdził, że za stację bazową telefonii komórkowej uznaje się tylko i wyłącznie: wieże antenowe wraz z kontenerem technologicznym wraz z antenami, które znajdują się na wieży. Pełnomocnik oświadczył jednocześnie, iż na budowę stacji bazowej skarżąca spółka uzyskała pozwolenie budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga P. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2005 r. – nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 40 ust. 1-3 i ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 pkt 2, 3 i 4, § 2 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Według Sądu brak jest podstaw prawnych do uznania, iż organ administracji błędnie zakwalifikował stację bazową telefonii komórkowej, składającą się z wieży antenowej oraz kontenera technologicznego służącego potrzebom tej wieży, jako obiekt budowlany niezwiązany z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie Sądu organ prawidłowo zakwalifikował również teren wygrodzony pod potrzeby ochrony i obsługi w/w obiektu budowlanego za teren zajęty na prawach wyłączności w celu innym, niż zajęcie pasa drogowego na potrzeby określone w § 1 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r.
Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej należy na wstępie wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.
Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
Jak stanowi przepis art. 40 ust. 3 cyt. ustawy za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, której szczegółowy sposób obliczenia ustawodawca wskazał w przepisach art. 40 ust. 4-6 tej ustawy.
Przepis § 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. stanowi, iż rozporządzenie określa stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące:
- 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
- 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
- 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
- 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.
W niniejszej sprawie podstawowy spór dotyczył wadliwego – zdaniem strony - zakwalifikowania wybudowanej przez skarżącą spółkę stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zamiast zaliczenia jej do urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.
Według Sądu pomimo tego, że sama strona skarżąca miała poważne problemy z jednoznacznym przyjęciem, jak ostatecznie nazwać swój obiekt i co wchodzi w skład spornej stacji bazowej telefonii komórkowej, mającej stanowić rzekomo urządzenie infrastruktury technicznej (vide: zmienne oświadczenia pełnomocnika składane na rozprawie, czy też używanie przez skarżącą różnej nomenklatury w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego), uznać należy jednakże, że na ową stację składają się: wieża antenowa (tj. stalowa antenowa konstrukcja wsporcza bez odciągów wraz z zainstalowanymi na jej szczycie antenami nadawczo-odbiorczymi) oraz obiekt pomocniczy w postaci kontenera technologicznego zawierającego – jak należy mniemać - stosowną aparaturę sterowniczą i złącza kablowe potrzebne do obsługi całego obiektu telekomunikacyjnego. Jak wynika z ustaleń organu, w tym z załączonych do akt sprawy zdjęć fotograficznych, nie kwestionowany przez stronę skarżącą ogólny teren zajęcia pasa drogowego przez rzut poziomy w/w wieży antenowej oraz kontenera wyniósł 18,15 m2. Pozostały ogrodzony teren zajmował z kolei 161,50 m2.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zawiera definicji obu spornych pojęć, dlatego też – jak zasadnie przyjął organ – należało sięgnąć do innych aktów normatywnych, w tym w szczególności do definicji pojęcia "obiekt budowlany" zawartej w przepisie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
W ocenie Sądu legalne definicje pojęć, zawarte w art. 3 ustawy – Prawo budowlane, mają istotne znaczenie przy interpretacji takich samych pojęć występujących w innych aktach normatywnych, które nie zawierają odmiennych definicji (tak również: Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", ODDK, Gdańsk 2005, s. 11-12 i cyt. tam uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 2/01, ONSA 2002 r., nr 1, poz. 2).
Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez "obiekt budowlany" należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, oraz c) obiekt małej architektury. Z kolei przepis art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowi, iż przez "budowlę" rozumieć należy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. wolno stojące maszty antenowe.
Z kolei jeśli chodzi o pojęcie "urządzenia infrastruktury technicznej", to zarówno w ustawie o drogach publicznych, jak i w ustawie – Prawo budowlane brak jest definicji tego pojęcia.
W ocenie Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo odniósł się w tej sytuacji do przepisu § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który wymienia przykłady urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą. Z unormowania tego nie wynika, aby istniała jakakolwiek możliwość zakwalifikowania stacji bazowej telefonii komórkowej do urządzeń, o których mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Brak jest w konsekwencji podstaw do zaliczenia spornej stacji bazowej wybudowanej przez skarżącą P.sp. z o.o. do urządzeń infrastruktury technicznej. Trudno uznać w związku z tym, iż poszczególne budowle składające się na wspomnianą stację bazową telefonii komórkowej (wieża + kontener) można zakwalifikować jako takie urządzenia.
Zdaniem Sądu o prawidłowości przyjętego w tej materii przez organ stanowiska mogą dodatkowo świadczyć unormowania innego, nie powołanego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – aktu normatywnego. Otóż zgodnie z wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 219, poz. 1864), m.in. wieże antenowe (czyli antenowe konstrukcje wsporcze bez odciągów), maszty antenowe i konstrukcje wsporcze, kontenery telekomunikacyjne, czy też szafy kablowe stanowią "telekomunikacyjne obiekty budowlane" (vide: § 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia).
W tej sytuacji trudno uznać, aby tzw. "stacja bazowa telefonii komórkowej", na którą składają się wyłącznie obiekty budowlane, w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane i cyt. przepisów wykonawczych do tej ustaw, mogła być zakwalifikowana jako "urządzenie infrastruktury technicznej".
Zdaniem Sądu w świetle powołanych wyżej przepisów przyjąć należy, iż "stacja bazowa telefonii komórkowej" nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, lecz obiekt budowlany, o którym mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Należy podzielić stanowisko organu, iż za takim rozstrzygnięciem sprawy przemawia również treść decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej stronie skarżącej pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego (stacji bazowej telefonii komórkowej). Otóż należy zwrócić uwagę, iż w punkcie 4 przedmiotowej decyzji Wojewody stwierdza się, iż inwestor (czyli P. sp. z o.o.) zobowiązany jest zapewnić nadzór inwestorski w odpowiedniej specjalności zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy realizacji których jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz.U. z 2001 r. Nr 138, poz. 1554). Warto zauważyć, iż przepis § 2 cyt. rozporządzenia stanowi, iż ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane przy budowie obiektów budowlanych, w tym m.in. budynków i budowli o wysokości nad terenem 15 m i większej (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. a), czy też np. linii telekomunikacyjnych przewodowych i radiowych – dalekosiężnych oraz linii pomiędzy centralami (§ 2 ust. 1 pkt 12).
Na marginesie wypada jedynie podnieść, iż również w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za obiekty budowlane uznaje się zarówno "wieże antenowe", jak i obiekty kontenerowe (vide: Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", s. 12 i cyt. tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 2398/99, nie publik.), co ma o tyle znaczenie, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej - zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika strony skarżącej - składa się właśnie z tego rodzaju obiektów.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy w konsekwencji uznać, iż skoro organ – wbrew stanowisku strony skarżącej - zasadnie przyjął, że w pasie drogowym autostrady [...] w B. został umieszczony obiekt budowlany w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych i § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r.), a nie urządzenie infrastruktury technicznej, to naliczenie z tego tytułu opłaty zostało prawidłowo ustalone na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W tej sytuacji opłata zasadnie została wymierzona za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy w/w obiektu budowlanego (rzut poziomy wieży antenowej i rzut pionowy kontenera wynosił łącznie 18,15 m2, zaś opłata za 1 m2 wyniosła 0,40 zł).
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organ przepisu § 1 pkt 2 i pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. – poprzez uznanie terenu wygrodzonego pod stację bazową telefonii komórkowej za przypadek zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych, niż wymienione w § 1 pkt 1-3 (na podstawie § 1 pkt 4), zamiast za teren dotyczący urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 1 pkt 2), uznać należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zakwalifikował sporny teren, jako zajęty na prawach wyłączności.
Należy zauważyć, iż przypadki zajęcia pasa drogowego, powodujące konieczność uzyskania zezwolenia zarządcy drogi i poniesienia z tego tytułu stosownych opłat, określone są w przepisach art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz w § 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. W ocenie Sądu ustawodawca poprzez użycie sformułowania "w celach innych niż wymienione w pkt 1-3" wyraźnie wskazał, iż zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności jest innym przypadkiem, niż te wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy (oraz w § 1 pkt 1-3 rozporządzenia).
Należy podzielić w tej sytuacji stanowisko organu, iż w przypadku, gdy pas drogowy zostaje zajęty zarówno pod umieszczenie obiektu budowlanego, jak i wygrodzona zostaje dalsza część tego pasa drogowego wokół tego obiektu, to zarządca drogi ma obowiązek naliczenia za ten dodatkowy wygrodzony teren opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Zwrócić trzeba bowiem uwagę, iż – jak podniosła skarżąca spółka – cały obszar wokół obiektu budowlanego (stacji bazowej telefonii komórkowej) jest ogrodzony i dostępny tylko i wyłącznie w celu korzystania ze stacji bazowej i to wyłącznie przez uprawnionych pracowników skarżącej spółki.
W związku z tym przyjąć należy, iż z całego terenu o powierzchni 161,50 m2 może korzystać – na zasadzie wyłączności - tylko właściciel obiektu umieszczonego na tym ogrodzonym terenie. Nie mogą natomiast korzystać z niego pozostali użytkownicy dróg publicznych, pomimo, że zasadą jest ogólna dostępność tego rodzaju dróg. W tej sytuacji przyjąć należy, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązany był w takim przypadku naliczyć opłatę za wygrodzony teren stacji bazowej w wysokości ustalonej w przepisie § 2 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. W ocenie Sądu takiej opłaty organ nie naliczyłby wyłącznie w sytuacji, w której terenem wygrodzonym przez skarżącą spółkę był tylko i wyłącznie teren zajmowany przez rzut poziomy obiektu budowlanego (w tym przypadku rzut poziomy stacji bazowej telefonii komórkowej, czyli wieży + kontenera). W takiej sytuacji rzeczywiście trudno byłoby mówić o zajmowaniu wygrodzonego terenu w celu innym, niż wskazany w § 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r.
W konsekwencji należy uznać, iż wydając sporne decyzje w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu zajęcia przez skarżącą P.sp. z o.o. pasa drogowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszył granic obowiązującego prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.