Uzasadnienie
R. J., zwany dalej skarżącym, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] R. J. w G., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...]. Zaskarżoną decyzją ww. organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych za skrócenie czasu odpoczynku oraz w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.250 złotych za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy. W pozostałym zakresie (nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) organ II instancji uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniach od [...] kwietnia 2004 r. do [...] października 2004 r. zespół kontrolny Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G. przeprowadził kontrolę w firmie skarżącego, R. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] R. J.. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie obowiązujących przepisów z zakresu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – utd (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) oraz ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r. – (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.). Kontrolą objęto okres od [...] października 2003 r. do [...] marca 2004 r. W trakcie kontroli analizie poddano wykresówki kierowców (tj. samodzielnych podmiotów gospodarczych świadczących usługi kierowania pojazdami powierzonymi przez firmę R. J.) i stwierdzono m. in.:
- - nieokazanie przez przedsiębiorcę do kontroli 164 wykresówek;
- - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne;
- - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne.
Wyżej wymienione naruszenia dotyczyły kierowców – K. Z., J. C., A. S., G. S., M. S. oraz A. S.. Łącznie w trakcie kontroli stwierdzono naruszeń na kwotę 51.900 złotych.
W konsekwencji powyższego decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę, R. J. karę pieniężnej w wysokości 30.000 złotych.
Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który to organ decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego, iż przy wydaniu decyzji pominął m. in. sposób obliczania kary pieniężnej nałożonej w związku z lp. 1.11.11 ust. 1 lit a załącznika do utd., co spowodowało niemożliwość skontrolowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej za skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy.
Po dokonaniu ponownej weryfikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – kpa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 utd. i art. 6 ust. 3, art. 10 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców oraz l.p. 1.1.1. załącznika do utd. postanowił nałożyć na przedsiębiorcę R.J. karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów pozyskanych w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jednoznacznie wskazuje, iż w okresie objętym kontrolą doszło do naruszeń ówcześnie obowiązujących przepisów z zakresu czasu pracy kierowców polegających na:
- - nieokazaniu przez przedsiębiorcę do kontroli 164 wykresówek;
- - skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne;
- - przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne.
Odnosząc się do treści art. 5 pkt 6 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r. organ wskazał na treść uzyskanej od firmy "S" Sp. z o.o., (następcy prawnego firmy "P" Sp. z o.o.) informacji, z której wynika, że firma "P" Sp. z o.o. w okresie objętym kontrolą dysponowała, na podstawie zezwolenia Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., uprawnieniem do prowadzenia działalności pocztowej w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania przesyłek z korespondencją oraz przesyłek dla ociemniałych, realizowanej według zasad określonych ustawą prawo pocztowe, jednakże takich usług w rzeczywistości nie świadczyła. Powyższe zdaniem organu potwierdza tezę, iż w okresie objętym kontrolą przedsiębiorca R. J. nie był zwolniony od przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców.
Organ nie podzielił również argumentów strony, co do tego, iż ewentualnymi adresatami decyzji winni być kierowcy - jako samodzielne podmioty gospodarcze - świadczący usługi kierowania pojazdami powierzonymi przez firmę R.J.. Organ uznał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą, karze pieniężnej za naruszenie przepisów ww. ustawy oraz wyżej powoływanej ustawy o czasie pracy kierowców, podlega ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. A zatem to przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, a nie kierowca, będący pracownikiem tegoż przedsiębiorcy lub będący odrębnym podmiotem gospodarczym wykonującym dla tegoż przedsiębiorcy usługę kierowania odpowiada za naruszenia przepisów prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona skarżąca powołując się na zapis art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców podniosła, iż w okresie objętym kontrolą usługi wykonywane przez firmę skarżącego na rzecz firmy "P" Sp. z o.o. polegały wyłącznie na przewozie ładunków pocztowych i co za tym idzie, tak wykonywane przewozy nie podlegały przepisom o czasie pracy kierowców. Zdaniem skarżącego przedłożone w toku postępowania administracyjnego dokumenty jednoznacznie świadczą o charakterze wykonywanych przez niego usług. Ponadto, strona podniosła, iż w okresie objętym kontrolą firma "P" Sp. z o.o. dysponowała uprawnieniem do prowadzenia działalności pocztowej w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania przesyłek dla ociemniałych (zezwolenie Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r.).
Odnosząc się do kwestii przechowywania dokumentacji związanej z ewidencjonowaniem czasu pracy kierowców skarżący podniósł, iż wszyscy objęci kontrolą kierowcy świadczyli wyłącznie usługi kierowania pojazdami. Skarżący dodał, iż nie jest ich pracodawcą, wszyscy prowadzą odrębne działalności gospodarcze, a to zdaniem skarżącego świadczy o tym, że nie miał on obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z ewidencjonowaniem czasu pracy kierowców.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.000 złotych za skrócenie czasu odpoczynku oraz w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1.250 złotych za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy, natomiast w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, organ uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając swoje stanowisko, w części dotyczącej utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji pominął sposób obliczenia kary pieniężnej i tym samym zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż zostały okazane wykresówki konkretnych kierowców, jednak nie zawierają one pełnych danych o okresach aktywności tych kierowców. Dlatego też zdaniem organu nie było zasadnym przypisanie braku wykresówek za ściśle określone przedziały czasowe do kierowców, którzy okazali wykresówki za dane dni pracy. W niniejszym przypadku należało brak wykresówek za dane okresy przypisać przedsiębiorcy, jako osobie, która nie dochowała swojego obowiązku przechowywania zapisów z przyrządów kontrolnych;
Odnosząc się do przedstawionej w odwołaniu, przez skarżącego interpretacji obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z ewidencjonowaniem czasu pracy kierowców, organ uznając ją za błędną wskazał, iż na gruncie niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miało określenie w czyim imieniu wykonywany był transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż kierowcy wykonywali przewozy drogowe w imieniu przedsiębiorcy R. J.. Okoliczność, iż kierowcy prowadzą własną działalność gospodarczą, zdaniem organu nie jest w tej sprawie istotna dla prawidłowego określenia strony postępowania.
W końcowej części uzasadnienia organ podniósł, iż charakter wykonywanych przez firmę skarżącego przewozów nie potwierdza tezy, iż firma "P" Sp. z o.o. świadczyła usługi pocztowe zlecając ich wykonanie innym firmom transportowym. Organ powołał się na pismo z dnia [...] października 2005 r. firmy "S" Sp. z o.o. (dawny "P" Sp. z o.o.), w którym stwierdzono, iż spółka "P" Sp. z o.o. dysponowała, na podstawie zezwolenia Ministra Gospodarki nr [...]z dnia [...] sierpnia 2001 r., uprawnieniem do prowadzenia działalności pocztowej w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania przesyłek z korespondencją oraz przesyłek dla ociemniałych, realizowanej według zasad określonych ustawą prawo pocztowe, jednakże usług takich w rzeczywistości nie świadczyła.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, skarżący zarzucił decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, prawa materialnego - tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 79, art. 80, art. 105, art. 107 § 3, art. 237 i art. 238 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż jego zdaniem organ II instancji, rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego przez co naruszył art. 7 kpa, oraz nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 kpa. Organ nie wskazał ponadto, faktów które uznał za udowodnione i nie podał przyczyn, z powodu których odmówił mocy dowodowej przedłożonym dokumentom (art. 107 § 3 kpa).
Skarżący ponownie podniósł, iż w okresie objętym kontrolą wykonywał transport na rzecz firmy "P" Sp. z o.o. w ramach tzw. przesyłek kurierskich oraz to, że w jego ocenie kierowcy kierujący jego pojazdami, jako oddzielne podmioty gospodarcze sami powinni przechowywać wykresówki z uwagi na to, że sami są dla siebie pracodawcami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga R. J. zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej rozpoznając niniejszą sprawę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu wywierającym istotny wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...]. Powyższą decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r., w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2.250 złotych za skrócenie czasu odpoczynku oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy. W pozostałym zakresie tj. nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Na tle przedstawionych przez skarżącego zarzutów skargi, istotą niniejszej sprawy jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy w okresie objętym kontrolą tj. od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] marca 2004 r. skarżący R. J., prowadząc działalność gospodarczą w zakresie usług transportowych, podlegał przepisom ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 pkt 6 ww. ustawy przepisy rozdziału 2 dotyczącego obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku kierowców nie mają zastosowania do przewozów wykonywanych pojazdami wykorzystywanymi do przewozu artykułów pocztowych. Jedynie jednoznaczne, poparte dowodami wykluczenie ewentualnego zwolnienia skarżącego z obowiązku przestrzegania ww. przepisów ustawy w pełni uzasadniałoby działanie organu wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał powyższych ustaleń.
Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy pominął kluczową dla sprawy kwestię określenia charakteru świadczonych przez skarżącego usług transportowych oraz rodzaju przewożonego ładunku. Poczynione w tym zakresie ustalenia, z uwagi na podnoszone przez skarżącego zarzuty, iż świadczył on usługi kurierskie na rzecz firmy "P" Sp. z o.o., organ winien skonfrontować z treścią powołanego wyżej art. 5 pkt. 6 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r.
Ustalenia organu, co do ewentualnego naruszenia przez skarżącego przepisów ustawy o czasie pracy kierowców, które skutkuje nałożeniem kary pieniężnej nie mogą budzić wątpliwości. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest oczywisty.
Lakoniczne stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie można przyjąć, iż przedsiębiorca R. J. zwolniony był od przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, oparte zostało jedynie na uzyskanym od firmy "S" Sp. z o.o. (następca prawny firmy "P" Sp. z o.o.) oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia [...] października 2005 r. w którym spółka informuje organ o posiadanym przez nią uprawnieniu do wykonywania powszechnych usług pocztowych oraz o tym, iż z uprawnienia tego nie korzysta.
Zauważyć należy, że pismo firmy "S" Sp. z o.o. nie przeczy, iż skarżący wykonywał na zlecenie tej firmy usługi kurierskie. Wynika to wprost za stwierdzenia, że firma "P" Sp. z o.o. dysponowała w okresie objętym kontrolą uprawnieniem do prowadzenia działalności pocztowej, jednak działalności tej nie wykonywała (k. 000272 akt administracyjnych). Organ winien skonfrontować treść tego oświadczenia z umową jaką skarżący zawarł z firmą "P" Sp. z o.o., której następcą prawnym jest firma "S" Sp. z o.o. oraz dodatkowo wyjaśnić treść tego oświadczenia na okoliczność czy firma, nie wykonując sama, bezpośrednio usług pocztowych, nie zlecała wykonywania tych usług innym podmiotom.
Oparcie rozstrzygnięcia w wyżej wymienionym zakresie jedynie na treści oświadczenia firmy "S" Sp. z o.o. z pominięciem innego zebranego w sprawie materiału dowodowego (umowy przewozu Nr [...] zawartej w dniu [...] grudnia 2003 r. pomiędzy skarżącym a spółką "P" Sp. z o.o., rejestru listów przewozowych z dnia [...] kwietnia 2004 r., faktur za wykonywanie usługi na rzecz firmy "P" Sp. z o.o., twierdzenia skarżącego, iż wykonywał usługi kurierskie na zlecenie firmy "P" Sp. z o.o.) zdaniem Sądu jest niewystarczające.
Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego Sąd uznał, iż w tym zakresie skarga jest uzasadniona.
Naruszenia, jakich dopuścił się organ w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego dotyczą stanu faktycznego całej sprawy a zatem rzutują na całe rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art.145 § 1 p.1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i uchylił zaskarżoną decyzje w całości. O niewykonywaniu decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.